时间:2020-08-14 作者:肖捷
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摘要:
财政国库管理制度改革是当前财政改革的一项重要内容,也是从源头上防范和治理腐败的重要措施。按照国务院同意的《财政国库管理制度改革试点方案》的要求和部署,2003年将加大改革力度,新增约40个中央部门进行支付改革试点,约20个中央部门进行收入收缴改革试点。
一、财政国库管理制度改革的背景
财政国库管理制度改革从2000年正式开始实施,至今已有三年时间。作为改革的开端,是从中央直属粮库建设资金实行财政直接拨付开始的。当时,国务院领导要求对部分财政专项资金实行财政直接拨付。粮库建设资金支付率先进行改革,即由过去将资金通过中间环节层层拨付到粮库建设项目,改为由财政国库将资金直接拨付到粮库建设项目。这项改革在国家计委、国家粮食局的大力支持下,于2000年10月份正式实施。随后,对车辆购置税交通专项资金也实行了财政直接拨付改革。通过总结两项改革的经验和借鉴国际上的先进做法,2001年,财政部会同中国人民银行共同研究制定了《财政国库管理制度改革方案》,这个方案在国务院第95次总理办公会议上获得原则通过。按照改革方案的要求,财政部会同有关部门抓紧研究制定了具体操作办法。到目前为止,中央有38个部门及所属795个基层...
财政国库管理制度改革是当前财政改革的一项重要内容,也是从源头上防范和治理腐败的重要措施。按照国务院同意的《财政国库管理制度改革试点方案》的要求和部署,2003年将加大改革力度,新增约40个中央部门进行支付改革试点,约20个中央部门进行收入收缴改革试点。
一、财政国库管理制度改革的背景
财政国库管理制度改革从2000年正式开始实施,至今已有三年时间。作为改革的开端,是从中央直属粮库建设资金实行财政直接拨付开始的。当时,国务院领导要求对部分财政专项资金实行财政直接拨付。粮库建设资金支付率先进行改革,即由过去将资金通过中间环节层层拨付到粮库建设项目,改为由财政国库将资金直接拨付到粮库建设项目。这项改革在国家计委、国家粮食局的大力支持下,于2000年10月份正式实施。随后,对车辆购置税交通专项资金也实行了财政直接拨付改革。通过总结两项改革的经验和借鉴国际上的先进做法,2001年,财政部会同中国人民银行共同研究制定了《财政国库管理制度改革方案》,这个方案在国务院第95次总理办公会议上获得原则通过。按照改革方案的要求,财政部会同有关部门抓紧研究制定了具体操作办法。到目前为止,中央有38个部门及所属795个基层预算单位进行了支付改革试点;有15个中央部门进行了非税收入收缴改革试点。
党中央和国务院领导十分关心国库集中收付制度改革,要求加快这项改革步伐。党的十五届六中全会通过《决定》明确要求“推行和完善国库集中收付制度”。中央纪委也将这项改革作为从源头上防范和治理腐败的重要措施,《中央纪委第七次全体会议公报》中指出:“要进一步推行国库集中收付制度,增加试点部门,规范政府收支行为。”最近召开的中央纪委第二次全体会议再次要求:“继续推进财政管理体制改革。”“扩大国库集中支付和预算外资金收缴管理制度改革的试点范围。”随着改革经验的积累,措施的不断完善以及信息系统建设的加快,从2003年开始,必须进一步加大改革的力度。这一批增加的改革试点部门与前面三批相比是最多的一次。今后两三年内,中央所有部门都要实施这项改革。只有这样,才能按照党中央、国务院的要求,在“十五”末期基本上把新的国库收付制度框架建立起来。到2005年以后财政资金的收付大体上都按照新的收付制度运行。
二、财政国库管理制度改革的必要性
1978年以后,即党的十一届三中全会以来,我国财税体制进行了几次大的改革。回顾这些改革,都有一个基本特征,即改革的重点是在调整收入分配关系,包括国家与企业、国家与个人、中央与地方的分配关系。在调整收入分配关系的改革过程中,对预算执行和国库管理制度,对财政资金的基本运作方式,几乎没有触动。从收入收缴方式看,基本上是通过征收机关层层设置收入过渡性账户,再将收入缴入国库或财政专户;支出是通过预算单位层层设置账户,层层转拨资金,最后支付到最终用款单位或收款人。这种资金收缴和拨付方式与传统的计划经济体制下的管理办法相对应,有着特殊的背景和存在的条件。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,过去有关预算执行和国库管理的制度已经不适应新形势下公共财政的发展要求。特别是一段时间以来,一些经济领域里的犯罪,乃至包括中央国家机关一些违反财经纪律、触犯刑律事件的发生,在某种程度上与不规范的财政资金运作方式有关;资金挤占、挪用屡见不鲜,私设小金库,等等,诸如此类的弊端,也都与过去存在的制度缺陷和管理漏洞有一定的关联。因此,党中央、国务院提出进一步深化经济体制改革,从财政方面看,主要是预算管理制度改革,包括预算编制和执行。因此,这项改革不仅提到议事日程,而且要加快实施的步伐。
为了做好改革工作,财政部对有关问题进行了慎重研究,从起草改革方案及相关管理制度,到起步实施改革试点,都做了认真准备。通过对国际先进经验和成功做法的比较分析,以及对前一段改革试点工作的总结,财政部对新的国库管理制度的具体办法进行了修改和完善,不仅使其更加科学合理,也更加具有可操作性。
从国际通行做法来看,市场经济国家在国库管理方面经过几十年、甚至上百年摸索出的一套行之有效的做法,是人类社会共同的文明成果,值得学习借鉴。尤其是国库单一账户制度的建立对规范财政资金管理起到了重要作用。这不仅有利于政府财政部门对资金的流量和流向进行及时监控,也有利于政府部门加强本单位财务和资金管理。财政部的改革正朝着这一方面努力。从2001年开始,监察部、财政部等国务院四个部门对中央单位的银行开户进行了检查,根据中央纪委的要求,2002年继续进行。在检查中发现,没有一个部门做到了严格按规定开设银行账户,都不同程度存在这样或那样的问题。有的单位财务主管部门对本单位在银行开设了多少账户都搞不清楚,这很容易给违法犯罪常来一些契机。因此,进行国库管理制度改革和建立国库单一账户体系,重要目的之一就是减少管理上的漏洞。有关国库单一账户制度的具体内容,将来国库司要作具体解释,要让大家充分掌握国库单一账户体系管理的操作方法。
从市场经济国家国库管理制度可供借鉴的另一项内容,就是以国库单一账户体系为基础,实行规范的收入收缴方式和支付方式。收入由征收机关征收后,直接缴入国库,没有那么多的中间环节;支出的拨付,通过建立用款计划,采取财政直接或授权预算单位拨付给最终用款单位或收款人。这方面的具体操作问题国库司同志也会作详细讲解。比如,将来单位的财政资金,按类别划分,政府采购、工资、大型基建或修缮等,都要采取财政直接支付。以工资直接支付为例,个人就是最终收款人;政府采购的具体采购事项由单位完成后,财政部门根据供货商的不同情况将资金直接支付到经销商或厂家。大型基建或修缮等也是如此。部门和单位的经常开支,包括差旅费等小额零星的购买支出等,都由财政部门授权预算单位自行支付。因此,大量的支付项目是由各单位财务部门开出拨款单,给银行下达拨款指令支付。通过实行新的国库支付方式,不仅可以减少资金流经的环节,提高支付效率,还可以提高资金使用的透明度,提高预算执行信息的及时性和准确性。
三、改革应遵循的原则及改革的具体内容
一是这项改革不改变预算单位的预算执行主体的地位。改革前,各部门是预算执行主体,改革后,各个部门仍然是预算执行主体,财政部门不会越俎代庖,并没有因为改革而使各单位预算执行主体地位下降。
二是不改变预算单位资金使用权限。预算一经人代会审议通过之后,无论哪个部门的预算开支,只要符合人代会审议通过的预算,如何使用仍然由部门说了算,并不因国库管理制度改革所带来的资金拨付方式的变化而改变,资金支配权和使用权由各单位掌握,具体使用方向、项目开支都是按预算确定的内容执行。
三是不改变预算单位财务管理和会计核算权限。预算单位原来在财务会计核算方面履行哪些职能,行使哪些权限,今后仍然是如此。从某种意义讲,改革之后,预算单位在财务会计方面的核算权限,财务管理的一些职能还要强化,不要形成改革后工作都由财政部门去做的想法。财务会计核算和管理还是预算单位应当做好的工作。
因此,改革是在“三个不变”的原则下进行的。这意味着各部门的预算管理、财务管理工作不仅不能削弱,而且还要加强,还要求提高财务人员的综合素质。
那么,改革后在预算执行中改变了的是什么?
一是账户设置方法变了。现行的分散设置账户的管理方式不能再继续下去了,非改不可。今后要按照财政资金的性质和用途,在国库单一账户体系内设置若干个不同用途的账户。如财政部门在中央银行开存款账户,用于管理和核算所有的财政性资金;在商业银行开零余额账户,用于财政直接支付;在商业银行为预算单位开零余额账户,用于预算单位的财政授权支付,既可以转账,也可以提取现金。还有经国务院特批的特殊专户,如粮食风险基金专户,用于一些特殊资金的管理。国库单一账户体系是财政部门与预算单位共同使用的账户。在具体操作上,通过招投标的办法确定代理银行。新的账户体系基本把过去不规范的做法消除了。同时,在新的国库管理制度下,还有一个实时监控系统,包括财政直接支付和财政授权支付。钱出去了,支到哪里,都能掌握。前一阶段改革试点中,有的单位从零余额账户不规范转钱,或转出钱后,在银行办个存单,或大规模提取现金,用假发票冲账,胡花滥用,甚至涉及违法乱纪,都能及时发现,有的已提交纪律监察部门处理。希望新的试点部门不要发生类似问题。
二是资金的缴款和拨付方式变了。收入收缴管理,主要是取消收入过渡性账户,使用新的财政执收票据,采取直接缴库和集中汇缴的规范方式将收入缴入国库或财政专户。已经实施改革的部门,从预算外资金开始,真正做到收支两条线。通过采用现代信息技术,对执收单位的收入项目、标准、账户等收缴情况也能进行实时监测;各部门的财务也能够掌握本系统各单位的收入来源,规范执收单位的执收行为。支出的拨付,根据财政资金的性质,分别实行财政直接支付和财政授权支付。在财政直接支付工作中,会计和出纳在不同单位分设。各单位继续做会计,财政部门为单位做了出纳工作,会计与出纳的内部制约变成财政与单位的制约。在财政授权支付工作中,会计与出纳还在各个单位内部,只是财政部门通过下达财政授权支付额度,保证单位及时用款。因此,根据新的财政国库管理制度的要求,各单位都要建立健全内部规章制度,继续加强财务管理。
三是用款的计划性加强。过去对财政资金管理也要求按用款计划使用资金,但由于账户体系和支付方式未改变,各单位习惯基本上是先拿到钱,再考虑怎么用,实际没有计划性可言。建立国库单一账户体系和规范支付方式之后,从制度和操作程序上保证了用款必须按计划进行,真正加强了用款的计划性。前一阶段改革试点中一些部门反映,改变习惯有难度,需要有一个适应过程。市场经济国家在这方面管得很规范,用款计划要按天编制,考虑到各部门有一个适应过程,现在是按季编制分月用款计划。今后要不断加强这方面的工作,通过一段时间的数据积累,总结出各自单位的用款规律,使编制用款计划工作更加科学和规范。
另外,随改革的逐步到位和电子政务工作的全面实行,预算执行的信息化、透明度将大大提高。这种变化可以会给财政财务管理带来新的变革。这方面工作刚刚起步,但目标和前景很明确。财政部在前后三批进行的改革试点中,一方面建立起了相关的网络,另一方面作了网络上的联接。无论是财政部门、预算单位和代理银行已经有了沟通。这仅是一个开端。根据国家信息化领导小组办公室批复的“金财工程”,今后几年财政部要加强这方面的建设。“金财工程”建设就绪,将对预算执行提供更好的便利条件,今后要朝着无纸化、电子化的方向发展。
四、做好改革工作的几点要求
财政国库管理制度改革工作的重要意义和总体要求,党中央和国务院的有关文件都已经很明确,财政部的任务是认真贯彻落实。由于这项改革是预算执行制度的根本性变革,涉及资金缴拨的各个环节,为了确保改革的顺利进行,还需要在实施过程中充分认识到这项工作的艰巨性、复杂性,深入细致地做好各项基础性工作。
(一)切实加强对本部门改革试点工作的领导。由于财政国库管理制度改革工作的艰巨性、复杂性,首先要进一步统一思想认识,将这项工作作为在财政财务管理中实践“三个代表”重要思想的一项内容来抓。胡锦涛总书记最近强调,实现新时期的宏伟目标,要大力提倡艰苦奋斗、自强不息、与时俱进、开拓创新的精神,全党同志要坚持“四个牢记”。这些要求都与财政国库管理制度改革工作息息相关,不仅要从更高的境界去认识这项工作的重要性,也为克服困难,推进工作提供了思想政治保证。二是将组织领导工作落到实处,由于改革是一项复杂的系统工程,不仅涉及到观念转变以及单位内部财务管理、会计核算、账户变更等问题,还涉及一些原有体制下掩盖的矛盾逐步显现等问题,仅靠财务部门的力量推进这项改革是不够的,需要强有力的组织领导、统筹协调解决改革中遇到的问题,保证改革顺利推进。
(二)大力做好培训工作。财政国库管理制度改革在支出支付和收入收缴管理工作中,都赋予了全新的业务内容。因此,改革的推进过程,很大程度上是学习培训的过程。各部门、各单位的财务负责同志都要通过加强学习和培训,全面熟悉和运用新制度。从试点经验看,培训工作是否做得充分有效,直接关系到改革能否顺利进行和达到预期效果。为了切实抓好这项工作,财政部将有计划地对新增加的试点部门进行业务培训。但财政部本身的力量也是有限的,更重要的还是要靠试点部门自身重视,积极主动地在本系统内开展业务培训,保证相关业务人员在改革实施前都能通过培训掌握新的业务知识和操作规程。
(三)做好支付范围划分工作。按照改革方案和管理办法的规定,财政直接支付和财政授权支付的资金范围,改革实施的预算单位级次,都有明确的要求。考虑到预算单位管理工作的实际情况,试点初期实行了一些逐步过渡到规范目标的措施。从总体上考虑,2003年要深化改革,尽可能减少过渡性措施,对前面三批试点部门,原则上对投资500万元以上的建设项目,大型修缮、工资、80万元以上的物品和服务采购,实行财政直接支付;其余的资金实行财政授权支付;对多级次的部门,改革原则上实施到三级单位。新增试点部门,可以参照这个标准,结合实际情况推进改革。
(四)做好确定收入收缴项目和缴库方式的工作。收入收缴方面,要做好收入项目清理确认和缴库方式的确定等工作。财政部有关司将对各试点部门收入项目的合法性进行审核,确定纳入试点的收入项目,并结合试点部门收入收缴管理的特点,确定账户设置、缴库方式、票据使用等事项。收入收缴改革在扩大范围的同时,要继续深化,重点是将改革方案已确定属于改革范围的政府性基金纳入改革实施范围。
(五)进一步规范和加强预算单位财务管理。财政国库管理制度改革作为我国财政管理体制的一项重要改革,对各部门账户管理、用款计划、支付方式到系统管理、会计核算等财务管理工作都提出了新的要求。根据已实施改革试点的情况,许多部门财务管理都不同程度地存在不规范或弱化的问题,影响改革的顺利实施。有的部门财务机构设置、银行账户管理、内部职责分工、财务人员素质等方面,与规范化管理要求有较大差距;有的中央部门财务机构和人员相当弱化,很难适应管理和改革的要求。因此,各部门、各单位要采取切实有效的措施,规范和加强本部门财务管理。
(本文系财政部副部长肖捷在2003年财政国库管理制度改革新增试点单位座谈会上的讲话,刊登时略有删节)
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