时间:2020-08-15 作者:张通
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摘要:
为了认真贯彻落实《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》及中纪委第五次全体会议决议精神,根据财政部和人民银行联合上报国务院同意发布的《财政国库管理制度改革试点方案》的要求,2002年财政国库管理制度改革将进一步深化,改革试点范围将进一步扩大。下面简要介绍一下我国国库单一账户制度改革试点工作进展的有关情况及下一步工作的初步设想。
国库单一账户制度改革试点的背景
我国现行的财政性资金缴库和拨付方式,是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统的运作方式,越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是:重复和分散设置账户,导致财政资金活动透明度不高;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库时间延滞,收入退库不规范,大量资金经常滞留在预算单位,降低了财政资金的使用效率;财政资金使用缺乏事前监督,截留、挤占、挪用等问题时有发生,甚至出现腐败现象。因此,有必要对现行财政国库管理制度进行改革。
党中央、国务院对财政国库管理制度改革非常重视。党的十五届六中全会决定“推行和完善国库集中收付制度”;中纪委...
为了认真贯彻落实《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》及中纪委第五次全体会议决议精神,根据财政部和人民银行联合上报国务院同意发布的《财政国库管理制度改革试点方案》的要求,2002年财政国库管理制度改革将进一步深化,改革试点范围将进一步扩大。下面简要介绍一下我国国库单一账户制度改革试点工作进展的有关情况及下一步工作的初步设想。
国库单一账户制度改革试点的背景
我国现行的财政性资金缴库和拨付方式,是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统的运作方式,越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是:重复和分散设置账户,导致财政资金活动透明度不高;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库时间延滞,收入退库不规范,大量资金经常滞留在预算单位,降低了财政资金的使用效率;财政资金使用缺乏事前监督,截留、挤占、挪用等问题时有发生,甚至出现腐败现象。因此,有必要对现行财政国库管理制度进行改革。
党中央、国务院对财政国库管理制度改革非常重视。党的十五届六中全会决定“推行和完善国库集中收付制度”;中纪委五次全会确定将国库集中收付制度作为从源头上防止腐败的措施之一;国务院发布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中也明确指出,要建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。今年2月28日,国务院第95次总理办公会议通过了财政部和人民银行上报的《财政国库管理制度改革试点方案》。据此,财政国库管理制度改革就成为今后一个时期财政改革的重点。
国库单一账户制度改革试点的主要内容
财政国库管理制度改革是整个财政管理改革的有机组成部分,是预算执行的制度性保障。此项改革,在指导思想上要坚持从社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求出发,通过借鉴国际经验,结合我国国情,逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。改革的主要内容包括:建立国库单一账户体系,规范收入收缴和支出拨付程序,以及采取相关的配套措施。
(一)建立国库单一账户体系。现行的账户设置是:财政部门在中央银行和商业银行设立国库账户和预算外资金财政专户,预算单位分别在商业银行设立账户,分散存储、支付、核算财政资金。新的财政国库管理制度将改变预算单位自行开设账户的做法,统一由财政在国库单一账户体系内设立各类账户,其做法:一是财政部门在中央银行开设国库单一账户,用于记录、核算和反映预算收支活动。二是财政部门在商业银行为财政开设零余额账户,为预算单位开设零余额账户,并与国库单一账户进行清算。三是财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户,用于记录、核算和反映预算外资金收支活动,并用于预算外资金日常收支清算。四是财政部门为预算单位开设小额现金账户,用于支付预算单位的零星支出,并与国库单一账户进行清算。五是经国务院批准,财政部门为预算单位在商业银行开设特殊专户,用于核算特殊财政资金的支付,并与国库单一账户进行清算。
(二)规范收入收缴程序。将目前预算资金的三种缴库方式(就地缴库、集中缴库、自收汇缴)简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库方式,是由纳税人或税务代理人提出缴款申报,经征收机关审核无误后,通过纳税人开户银行将款项直接缴入国库单一账户或财政专户。集中汇缴方式,是由征收机关将收缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。改革后,预算内外收入都将实行规范的方式缴库,取消现行某些收入通过过渡账户缴库的做法。
(三)规范支出拨付程序。根据支出管理的需要,财政支出分为工资支出、购买支出、零星支出、转移支出四类。根据不同的支付主体,分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付是由财政部门向代理银行开具支付令,通过国库单一账户体系,将资金直接支付到收款人或用款单位。这种拨付方式,包括工资支出、转移支出、部分购买支出。财政授权支付是预算单位根据财政授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。这种拨付方式,包括零星支出和部分购买支出。
财政国库管理制度改革试点工作的进展情况
(一)国库单一账户制度改革试点工作取得初步成效。按照党中央、国务院的要求,去年以来,财政部党组将财政国库管理制度改革作为一项重要工作来抓,各地财政部门也将其列入重要议事日程。中央和地方财政部门进行了形式多样的改革试点。比如:2000年10月中央行政单位职工工资实行财政统一发放;从2000年10月1日起,中央财政对山东、湖北、河南和四川省的44个中央直属粮库建设资金实行财政直接拨付;从2001年1月1日起,对黑龙江、江苏、海南、云南、山西省和新疆维吾尔自治区的车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付到建设项目或用款单位。
在地方党委和政府的领导下,各地财政部门推进支出管理制度改革的积极性都比较高,一些地方结合本地情况,大胆进行了改革探索。不少地方在省本级和一些市县进行了部分项目国库集中支付改革试点。有的地方政府采购资金已实行财政直接支付。有些地方清理取消了收入过渡户,所有财政性收入都直接缴入国库或财政专户,对政府采购资金和基本建设资金实行了财政直接拨付。还有一些地方,为了加快建立新的财政国库管理制度,已经做了大量的前期准备工作。有的省财政厅与有关部门共同印发了《关于进一步推进财政改革,扩大财政集中支付制度试点的通知》,省财政厅成立了财政支付管理中心,在一些县市进行以国库单一账户制度为核心的改革试点,准备进一步扩大财政直接支付的范围。有的省委、省政府共同下发了《关于进一步深化省级财政改革的决定》,财政部门已经研究制定了基本建设投资等大额支出实行财政支付的管理办法。
上述各项改革试点工作的开展,标志着财政国库管理制度改革已经在全国开始起步。虽然各地的某些做法还不尽规范,但改革的方向都是一致的,都是为了加强支出管理,实施的效果是明显的。
(二)中央单位国库单一账户制度改革试点工作进展顺利。自2001年2月28日国务院第95次总理办公会议原则通过《财政国库管理制度改革方案》后,财政部、中国人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。3月28日,财政部主持召开了由水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6个改革试点部门参加的座谈会,通报了改革方案,并对改革试点的准备工作进行了具体安排。
——制定了有关管理办法,为改革提供制度保障。改革财政支出支付管理制度,主要涉及支付过程管理、会计核算和银行清算三个方面,为此,我们制定了三个管理办法。一是制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》,重点是规范支出过程管理。二是制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》,重点是保证财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计和建设单位会计核算准确无误。三是制定了《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》,重点是规范财政部、中国人民银行、有关代理财政资金支付业务的商业银行之间的资金清算行为,保证财政资金能够直接支付到商品和劳务供应者或用款单位,使有关方面都能及时地获得支付信息。
——划定了试点部门财政直接支付和授权支付范围。经与各试点部门反复磋商,确定了水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会等6个试点部门财政直接支付和授权支付的资金范围,并分别发文明确。
——选定了代理银行并与其签订了委托代理协议。根据国际惯例,选择代理银行应进行招投标,考虑到在改革试点期间,为减少改革震动,我们决定先维持现有预算单位的开户格局,选择建设银行、工商银行或农业银行作为代理银行,并就有关各方的权利和义务等事项,与代理银行签订了委托代理协议。
——进一步加强预算单位的银行账户管理。一是根据国务院关于清理整顿银行开户的要求,从2001年7月份开始,联合监察部、人民银行、审计署等部门对中央行政事业单位银行账户情况进行专项检查。二是按照财政国库管理制度改革试点工作要求,具体安排了试点单位新的银行账户(包括零余额账户、小额现金账户等)的开设事宜。
——初步建立了财政资金支付信息管理系统。为了用现代化手段支撑改革,财政部成立了政府财政管理信息系统工作小组,通过小组的积极工作,在很短的时间内开发出了资金支付试点系统。目前,财政资金支付试点系统运转正常,为试点工作的正常进行提供了强有力的信息技术支持。
——建立了财政国库支付执行机构。经中编办批准,财政部国库支付中心的首批工作人员已经到位,并已开展拨款审核、资金支付、会计核算、监督检查等项工作。
——进一步规范了财政部内有关司局的职责。改革试点阶段,为规范部内各司局的业务分工,制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点部内相关工作暂行规定》,明确了部内有关司局的职责。
——开展了改革试点实施前的业务培训。财政国库管理制度改革政策性强、涉及面广,为了使财政国库支付执行机构、财政监察专员办事处、预算单位、代理银行等方面的相关人员尽快熟悉、掌握新的支出管理办法及操作规程,财政部举办了业务培训班。各试点部门、代理银行等单位也在本系统内进行了培训。
到目前为止,中央单位的改革试点工作进展顺利,并取得了初步成效。但是,仍然存在一些有待解决的问题,需要在改革中逐步解决。
2002年深化财政国库管理制度改革的初步设想
(一)完善和推进支出支付改革试点。①扩大改革试点部门范围。2002年要在2001年6个中央部门实施支付管理制度改革试点的基础上,再增加一些中央部门进行试点。新增加的试点部门要有一定的代表性,以便为进一步深化改革积累经验。一方面要注意选择一些支出类型、所属预算单位层次和资金来源渠道较多,情况比较复杂的部门;另一方面也要选择一部分情况相对简单的部门,以扩大改革试点的范围。同时,要选择一些部门进行支付管理制度与收入收缴管理制度的同步改革试点。②进一步规范已纳入改革试点部门的支出支付办法。2001年由于受改革配套措施的制约,对纳入改革试点范围的部门采取了一些过渡性措施,比如:财政直接支付的范围比较小;对预算级次比较多的预算单位,未能将各级单位全部纳入授权支付范围等。2002年要在积极稳妥的基础上,尽可能按照《方案》的要求,减少过渡性措施,努力实现规范化目标的要求。③继续推进专项资金支付管理制度改革。对暂未实行财政国库管理制度改革的部门和地区,继续对一些专项支出实行改革,主要是:扩大车辆购置税交通专项资金财政直接拨付改革范围,争取在2001年6个省试点的基础上,再增加部分省市(正在与交通部协商);推进政府采购资金财政直接拨付改革;对中央补助地方的一些专款实行财政直接拨付试点。
(二)进行财政收入收缴管理制度改革试点。在扩大财政支出支付管理制度改革试点的同时,抓紧进行财政收入收缴管理制度改革。按照《方案》中关于规范收入收缴管理制度的要求,从2002年起,以非税收入收缴管理制度改革为起点,进行财政收入收缴管理制度改革试点。基本思路是:以缴款凭证和执收票据为核心,取消现行各执收单位开设的各类非税收入过渡性账户,改由财政部门按执收单位开设非税收入财政汇缴专户。该账户只能用于非税收入收缴,不得用于执收单位的支出。缴款人(单位或个人)根据执收单位发出的缴款通知,使用财政部门统一印制的缴款凭证或执收票据,直接将收入缴入非税收入财政汇缴专户。零星收入和当场执收的收入,先由缴款人直接缴给执收单位,执收单位再及时将收入缴入非税收入财政汇缴专户。同时,取消原来对一些单位实行的预算外资金收入按一定比例留用、不上缴财政专户的管理办法。对非税收入财政汇缴专户实行零余额管理。非税收入财政汇缴专户的收缴清算业务,每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入非税收入财政汇缴专户的资金,划转到非税收入财政专户,实行零余额管理。随着财政管理信息系统的建立和完善,逐步取消为执收单位设立的非税收入财政汇缴专户,改为由财政委托多家代理银行按照统一设定的信息系统代收非税收入。按此基本思路,我们正在抓紧制定《非税收入收缴管理制度改革方案》和《非税收入收缴管理办法》。
(《预算管理与会计》2001年第12期)
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