时间:2020-08-15 作者:楼继伟
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摘要:
一、我国现行政府预算会计制度概况
我国现行政府预算会计是以预算管理为中心,核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及行政事业单位收支预算执行情况的会计,是我国两大会计核算体系之一。我国的预算会计制度经过了50多年的不断完善和发展,现行的政府预算会计制度是在1997年进行了重大改革以后,从1998年1月1日起实行的。这是一次根本性的改革,这次改革适应了我们目前的预算管理制度的现状。现行的政府预算会计的基本特点是:
(一)建立了比较完整的政府预算会计体系
我国的预算会计体系是和国家预算体系相适应的,我国国家预算分为总预算和单位预算,与此相适应,预算会计分为财政总预算会计和单位预算会计。
财政总预算会计是指由各级政府财政部门设立的核算和反映政府预算收支执行情况的总预算会计。
单位预算会计是指各预算单位办理单位预算收支的专业会计。单位预算会计按单位性质不同,具体又分为行政单位预算会计和事业单位预算会计。
行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。...
一、我国现行政府预算会计制度概况
我国现行政府预算会计是以预算管理为中心,核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及行政事业单位收支预算执行情况的会计,是我国两大会计核算体系之一。我国的预算会计制度经过了50多年的不断完善和发展,现行的政府预算会计制度是在1997年进行了重大改革以后,从1998年1月1日起实行的。这是一次根本性的改革,这次改革适应了我们目前的预算管理制度的现状。现行的政府预算会计的基本特点是:
(一)建立了比较完整的政府预算会计体系
我国的预算会计体系是和国家预算体系相适应的,我国国家预算分为总预算和单位预算,与此相适应,预算会计分为财政总预算会计和单位预算会计。
财政总预算会计是指由各级政府财政部门设立的核算和反映政府预算收支执行情况的总预算会计。
单位预算会计是指各预算单位办理单位预算收支的专业会计。单位预算会计按单位性质不同,具体又分为行政单位预算会计和事业单位预算会计。
行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。行政单位从事行政公务活动的资金,来源于国家预算。行政单位预算会计核算、反映和监督单位预算资金的运动。
事业单位是指不具有国家行政管理职能,但为社会提供公益性服务的单位,主要包括教育、科学、卫生事业、社会福利救济事业等。事业单位从事各项社会事业活动的资金,一部分来源于国家预算,另一部分来源于事业单位在国家规定的范围内取得的业务收入。事业单位预算会计核算、反映和监督事业单位全部资金的运动。
总预算会计和行政单位、事业单位预算会计等共同完成对整个国家预算执行情况的核算、反映和监督任务,组成了完整的政府预算会计体系。
(二)制定了政府预算会计管理相关法律制度
1997年政府预算会计制度改革以后,为规范会计行为,保证会计资料真实、完整,加强经济管理和财务管理,国家又修订了《会计法》。政府预算会计管理的法律依据和法律保障是《预算法》和《会计法》。
根据《会计法》规定,全国的会计工作由国务院财政部门主管。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据会计法制定并公布。
(三)提高了政府预算会计制度的国际化和规范化程度
通过1997年的改革,我国政府预算会计制度在总结历史经验的基础上,充分借鉴国际经验,充分考虑社会主义市场经济体制的管理要求,更加趋于国际化和规范化。主要表现在:
第一,会计核算管理模式以制度管理为主,事业单位实行准则管理。建国以来,我国预算会计核算管理模式基本实行的是制度管理。即由财政部直接制定会计制度,各部门和预算单位遵照执行。在1997年预算会计制度改革中,划分了行政单位和事业单位,并且吸取了企业会计改革的经验,对事业单位预算会计实行了准则管理。这主要是为了适应事业单位逐步改革的需要。建立会计准则既可以从总体上全面规范事业单位会计核算必须遵循的统一原则和核算总要求,又可以将灵活性和统一性有机地结合起来,更有利于调动部门和地区会计管理的积极性。
第二,会计要素结构划分为资产、负债、基金(净资产)、收入和支出五类。1997年改革以前,我国预算会计制度中没有明确提出会计要素,而是按资金运动变化形态划分为资金来源、资金运用与资金结存三大类。这种划分方法是和当时实行的资金收付记账法相适应的。1997年新预算会计制度采用借贷记账法以后,明确将预算会计要素划分为资产、负债、基金(净资产)、收入和支出五类。并对各项会计要素进行确认、计量、记录和报告时应当遵循的基本要求作了规定。这种会计要素的划分,已经和企业会计要素比较接近了。
第三,实行借贷记账法的会计记账方法。1966年以后我国预算会计曾在长期内采用资金收付记账法。企业会计在1993年改革后,统一采用借贷记账法,而预算会计则仍采用资金收付记账法。1997年预算会计改革中,为了统一会计语言符号,便于交流,预算会计也采用了借贷记账法。
第四,会计基础以收付实现制为主,事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制。我国预算会计主要是为预算资金分配与使用服务的,基本上以收付实现制为记账基础。但随着单位财务管理体制的改革,以及单位预算会计的经济业务与核算内容的变化,在1989年实行的事业行政单位会计制度中,作了在收付实现制总的原则下,部分会计事项采用权责发生制的规定,即“事业单位的会计核算一般实行收付实现制。简单的成本费用核算的会计事项,可用权责发生制”。在1997年制定的预算会计新制度中,规定总预算会计与行政单位会计仍实行收付实现制,对事业单位会计基础作了原则性的规定,即“会计核算一般采用收付实现制,但经营性收支业务核算可采用权责发生制。”
第五,会计报表结构包括资产负债表、收入支出表、必要的附表和会计报表说明书。1997年预算会计制度改革后,会计报表体系主要由资产负债表、收入支出表及必要的附表、会计报表说明书组成。会计报表所提供的信息更符合国家宏观调控以及财政部门预算管理需要,同时也能更加满足各部门、各单位加强内部核算管理的需要。
(四)拓宽了政府预算会计信息的使用范围
现行预算会计制度规定,预算会计信息应当适应国家宏观管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的要求,适应预算管理和有关方面了解行政和事业单位财务状况及收支结果的需要,有利于预算单位加强内部财务管理。目前,我国预算会计信息的使用范围主要包括三个方面:
第一,各级政府,主要用于政府预算的编制、执行和监督,以及宏观经济管理。这也是我国预算会计信息最主要的用途。各级财政部门的总预算会计信息反映各级政府预算收支执行情况及其结果,总预算会计的年报即各级政府决算,反映着年度预算收支的最终结果。行政单位和事业单位按月、季、年,以会计报表的形式向财政部门或上级单位提供会计信息,反映预算单位资金活动情况和经费收支执行结果。单位预算会计和总预算会计提供的信息,是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门了解情况、制定政策、管理与监督预算执行过程、编制下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。
第二,行政、事业单位的管理者,用于各预算单位的核算和管理。行政、事业单位会计信息在反映预算收支执行情况的同时,也反映着本单位的资金运行状况,是各预算单位制定财务收支计划,进行经费管理和实行经济核算的必要信息依据。那些有经营业务的事业单位,还需要运用会计信息进行财务成本分析和管理。
第三,立法机关和审计部门,用于对政府收支的审核监督。在我国,各级人民代表大会审核政府预、决算收支,预算会计信息集中通过预、决算形式传递给立法部门和公众。审计部门在对政府收支活动进行审计时,也需要大量的预算会计信息。
二、现行政府预算会计制度存在的主要问题
现行预算会计制度自1998年实施以来,基本上满足了各级财政部门和行政、事业单位加强预算管理和会计核算的需要,对提高我国预算会计的整体管理水平起到了积极的作用,同时也为我国政府会计核算进一步向国际惯例靠拢打下了基础。但是,由于经济体制转轨,特别是财政管理体制改革不断深化,政府预算会计环境已经发生很大变化,现行政府预算会计制度也暴露出一些问题,主要表现在:
(一)现行政府预算会计不能全面反映政府资金运动
由于政府资金运动的范围拓宽了,并且对财政资金的使用效率提出更高的要求,一些政府性资金运动得不到全面反映。主要表现在:一是缺少对政府固定资产的核算和反映。总预算会计还没有核算和反映政府的固定资产;行政、事业单位的固定资产也不计提折旧,从报表上无法反映固定资产净值情况,使固定资产的账面价值与实际价值背离,不利于准确地反映行政单位提供公共服务的耗费成本情况。二是没有对国有股权和有价证券形态的政府资产进行会计确认和核算。现行总预算会计核算制度,只将政府参股反映为当期的财政支出,没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、记录和报告,这部分政府资产状况反映还不全面。三是没有全面反映社会保险基金的运行状况。目前社会保险基金是按照《社会保险基金会计制度》进行会计核算的,这一制度独立于预算会计制度之外。这种分离的会计核算制度,缺少社会保险基金运行与财政预算资金运行之间的信息联系通道。
(二)收付实现制预算会计基础存在一定的局限性
我国现行预算会计制度中,除事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制外,总预算会计与行政单位会计都实行收付实现制。完全以收付实现制作为记账基础也存在一定的局限性。一是财政支出只包括以现金实际支付的部分,不反映那些当期虽已发生,但尚未用现金支付的部分,不利于防范财政风险。如一些基层政府存在的拖欠工资问题,在目前的预算会计中就得不到反映。二是不利于正确处理年终结转事项。年度预算执行过程中,各级财政部门经常会遇到预算已经安排,但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理,从而使年终结余出现虚增现象。三是不利于进行准确的成本和费用核算,不利于提高效率和绩效考核。
(三)会计报告信息不够完整
虽然我国有覆盖上百万预算单位和各级政府财政部门的预算会计体系和层层汇总上报的会计报表制度,但从总体上看,预算会计信息的报告和使用都是不够充分的。一是缺少政府预决算财务报告制度。目前我国政府预决算报告是一种只反映政府收支预决算的单一模式,缺少反映政府债权、债务、资产等财务状况的报告制度,不利于人们了解政府的财务状况。二是会计报告内容不完整,反映信息过于简单。如行政事业单位国有固定资产没有汇总反映成为总预算会计报表信息;国债未来的还本付息负担,社会保险基金的未来负债和政府担保形成的隐性债务等,都不在总预算会计报表中反映。三是会计报表项目列示不科学,影响会计信息真实性。比如在行政、事业单位的资产负债表中,包括收入类和支出类项目,造成报表之间的重复列示;预算外资金形成的支出在收入支出表中单独列示,而在实际发生支出时,很难分清支出中哪些支用了财政拨入经费,哪些支用了预算外资金,实际填列时存在一定的困难。
三、预算会计制度改革的初步设想
面对我国政府预算会计制度中存在的问题,特别是财政预算体制改革的迫切需要,政府预算会计制度也有必要深化改革。
第一,要适应深化财政管理改革的要求,逐步引人权责发生制。为建立与社会主义市场经济体制相适应的财政体制,在1994年“分税制”财政体制改革取得巨大成功的基础上,我们进行了财政支出预算管理制度方面的改革,从1999年开始实行部门预算改革,使预算编制细化、公开、透明,同时实行综合预算,建立国库单一账户制度,建立政府采购制度等等。在这些改革的背景条件下,如何才能更好地评价预算编制和执行效果,这就使得我们开始考虑逐步引入以权责发生制为基础的政府会计体系,来进行绩效评价。
第二,要建立与国际接轨的政府财务报告制度。从国际经验看,政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式,也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。随着市场经济的发展,我国现有的政府预、决算报告制度还不能完全满足各方面使用者的需要,建立更加全面,与国际接轨的政府财务报告制度,是政府预算会计制度改革的一个基本方向。
第三,研究和探索政府会计权责发生制。国际上有的国家是实行完全的权责发生制政府会计,大多数国家实行的是改良型的权责发生制,即逐步从现金制向权责发生制过渡的一种形态。在这样一种大的国际趋势之下,我们也正在研究,采取什么样的权责发生制,这是我们研究和探讨的问题。
第四,要为实现权责发生制预算创造条件。正在进行部门预算和国库制度的改革,是我们逐渐引进新的会计制度的一个基础;同时,要逐步加大平衡各地区财政能力的力度,加强对地方政府的指导,包括必要的财政风险控制等,以真实地反映预算的实际情况,这也是我们实行权责发生制会计的另一个重要的基础性工作。我们真正要实现权责发生制的会计,就必须揭示这些风险,控制这些风险。除了做好部门预算、国库制度改革这些基础工作外,必须对地区之间财政风险的控制方面采取措施,为实现权责发生制预算创造条件。此外,我们还要进行中央地方财政管理体制方面一些改革,实行滚动预算方法,对部门的各单位的资金使用情况和资产占用的情况进行效绩评价,这也是为权责发生制预算创造条件。近期,我们初步考虑将部分预算收支项目试行权责发生制。随着财政管理改革的不断深化,我们将进一步扩大权责发生制的预算会计和预算方法,加大推行的范围和力度,充分学习和借鉴国际经验,结合我国的实际,找到一条适合中国自己的道路。
(《预算管理与会计》2001年第11期)
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