时间:2020-08-15 作者:
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一、适应财政体制改革要求,进一步加强对国际金融组织贷款财务管理问题的研究
随着预算会计的改革,政府采购、部门预算和国库集中收付制度等的推广,我国的财政体制改革进展迅速,这对国际金融组织贷款财务管理乃至整个政府外债的管理提出了更高的要求。针对这种变化和要求,2001年,财政部国际司对国际金融组织贷款管理工作如何适应财政体制改革的发展问题,做了大量的研究工作,包括联合国库司、金融司和国家审计署等部门召开研讨会,探讨修改《国际金融组织贷款转贷会计制度》,研究政府外债会计与整个政府会计制度的关系问题,同时,也探讨研究了国际金融组织贷款乃至整个政府外债纳入预算管理的可行性及存在的问题。通过研究讨论,对有关问题形成了以下看法:
(一)预算是政府财政机关和行政事业单位控制财务、财政收支活动的一种手段。中央及各级各地的财政部门是国际金融组织贷款的债务代表和债权人,因此贷款资金的运转与政府财政资金密切相关。主权债务是国家财政核算、反映的主要内容之一,纳入预算反映、核算是理所当然的,也是国际金融组织贷款财务管理工作的方向。但关键是以何种方式纳入预算,才能既达到了纳入预算管理的目标,又能适应国际...
一、适应财政体制改革要求,进一步加强对国际金融组织贷款财务管理问题的研究
随着预算会计的改革,政府采购、部门预算和国库集中收付制度等的推广,我国的财政体制改革进展迅速,这对国际金融组织贷款财务管理乃至整个政府外债的管理提出了更高的要求。针对这种变化和要求,2001年,财政部国际司对国际金融组织贷款管理工作如何适应财政体制改革的发展问题,做了大量的研究工作,包括联合国库司、金融司和国家审计署等部门召开研讨会,探讨修改《国际金融组织贷款转贷会计制度》,研究政府外债会计与整个政府会计制度的关系问题,同时,也探讨研究了国际金融组织贷款乃至整个政府外债纳入预算管理的可行性及存在的问题。通过研究讨论,对有关问题形成了以下看法:
(一)预算是政府财政机关和行政事业单位控制财务、财政收支活动的一种手段。中央及各级各地的财政部门是国际金融组织贷款的债务代表和债权人,因此贷款资金的运转与政府财政资金密切相关。主权债务是国家财政核算、反映的主要内容之一,纳入预算反映、核算是理所当然的,也是国际金融组织贷款财务管理工作的方向。但关键是以何种方式纳入预算,才能既达到了纳入预算管理的目标,又能适应国际金融组织贷款管理的特殊性,保持其相对独立的运作,使国际金融组织贷款的管理工作达到更高水平。为了达到这样的目的,在初步探讨后,认为美国的政府基金(其中有专门的偿债基金)的形式有借鉴之处。美国的财政资金以基金的形式运作,不同用途的基金专款专用,在资金管理和会计核算方面是相对独立的个体,共同构成完整的财政体系。但作为我国财政工作的一个组成部分,主权外债的管理必须适应我国国情,顺应财政改革的总体趋势,不能完全套用。
(二)由于国际金融组织贷款管理的特殊性,确实使将其纳入预算管理的工作存在一定困难。国际金融组织贷款相对于一般财政资金来说有其特殊性。主要表现在:第一,它是有偿的,由此决定了其财务管理工作的内容不同于一般财政性资金,如贷款债权债务关系的确认与维护工作,对使用贷款的经济效益的核算与评价等。第二,贷款的债权债务关系复杂,对于国际金融组织来说,贷款的债务人是中国政府,财政部是其债务代表。在国内,财政部又把贷款资金通过不同渠道分别转贷给具体项目单位,因此财政部又是债权人。而各级各地的财政部门依据转贷方式的不同,既可能是债务代表,又可能是担保人,也可能没有债务关系。第三,国际金融组织贷款的财务管理与国际金融组织的要求密切相关,贷款的使用要依据国际金融组织的规定,接受国际金融组织的监督。
这些特殊性给国际金融组织贷款资金纳入预算管理带来困难。第一,贷款资金的回收工作十分复杂,收回的资金数额与时间难以预测,不易纳入预算管理。第二,根据国际金融组织的规定,贷款资金的支付不是一次性的,而是根据项目的进度,采用报账制逐笔支付,大部分资金是直接支付给供货商和劳务提供者。这种做法给收入的预测带来很大的困难,不易纳入预算管理。第三,由于贷款是有偿的,并且债权债务关系复杂,贷款资金的使用支出不同于一般的预算项目支出,不易纳入部门预算。
同时,现行的总预算会计也有一定的局限性,无法完全涵盖国际金融组织贷款资金的核算内容。现行预算会计只是管理控制预算资金的手段,无法全面地反映政府的财务状况,财务及财政活动的业绩和结果。例如不能全面核算各级政府所承担的债权债务;各级政府借入及借出贷款所形成的贷款成本与收益的核算;预测未来的现金流量,加强资金回收工作,维持足够的现金流量以对外付款等。并且由于不能客观全面地对贷款使用的财务状况和业绩进行反映和评价,所以也就不能充分调动各级财政部门的积极性,以更有效地对贷款进行管理。
(三)为适应改革的形势,需要修改《国际金融组织贷款转贷会计制度》。财政部国际司于1999年颁布《国际金融组织贷款转贷会计制度》。该制度的会计主体是各级财政部门,会计对象是贷款资金和有关的财政资金。确认基础是权责发生制,会计报表包括资产负债表、现金流量表和收支表。这些核算内容既适应了国际金融组织贷款管理的特殊性,也符合我国预算会计朝向政府会计改革的总体方向。但是,制定这套制度时的出发点只是基于国际金融组织贷款财务管理的现实需要,没有从更高的层次上,从配合并适应政府会计改革的整体需要而考虑,因而不可避免地存在缺陷。财政部国际司将与部内有关司局及相关部门密切联系,进行更加深入广泛的研究,使国际金融组织贷款的财务管理工作跟上改革的潮流,适应新的要求和变化。
(四)国际金融组织贷款资金与一般性财政资金比较虽然存在很多不同点,但这部分资金管理工作的成功与否,对国家财政的影响是较大的。因此需要对资金使用和债务偿还工作进一步加强管理。
二、配合国际金融组织新的金融产品的推出及财务管理要求的变化,加强对项目单位的有关指导和培训
随着国际政治经济环境的变化,国际金融组织贷款的财务政策有了很大的变化。这些变化既有不利的方面,也有有利的方面。不利的方面是国际金融组织从1998年起开始对贷款进行提价,增加了借款国成本,对借款国有不利影响。有利的方面是国际金融组织陆续增加了新的贷款品种,并相应提供了一些涉及风险管理的金融产品。逐步取消了原有的风险管理不透明,借款国只有被动地承担成本的货币总库制贷款,开始推行灵活透明的、赋予借款国以更大管理权的单一货币贷款。并且推行更灵活的联合融资方式,以降低贷款成本。
为适应这种情况,财政部国际司的国际金融组织贷款财务管理也增添了新的重点,就是充分利用国际金融组织所提供的条件,帮助项目单位灵活运用贷款和联合融资方式以降低成本。
2001年,财政部国际司组织翻译了世界银行金融产品教材,重点介绍世界银行的新贷款产品及保值工具,帮助项目单位积极主动地进行世界银行贷款产品风险管理工作。同时,随着亚洲开发银行推出新的贷款产品,还及时地组织了相关的培训和研讨,使项目单位准确而及时地掌握了相关知识。另外,由于国际金融组织贷款提价,和世界银行自2000财年起不再向我国提供软贷款,使得农业、林业及社会发展等具有社会效益而缺乏经济效益的项目难以开展。为此,在我国与世界银行共同努力下,正在准备中的世界银行贷款卫生十项目争取到了英国政府无偿赠款的支持,作为世界银行贷款融资的一部分,从而降低了世界银行贷款成本,给我国继续利用国际金融组织贷款从事农林及社会发展项目探索了新的道路。在此项目后,陆续还有几个涉及教育、扶贫的项目也将争取以此种方式进行。而亚洲开发银行也在开始探讨这种新的合作方式。
三、进一步加强国际金融组织贷款会计核算工作,强化规章制度建设
为了加强国际金融组织贷款会计核算工作,国际司于2001年9月召开《国际金融组织贷款转贷会计制度》培训班,参会人员包括各省级财政部门的相关工作人员。会上对会计制度和财务软件进行了详细的讲解,共同讨论了该制度中的部分技术性问题,尤其是外币损益的核算问题。这个问题是该制度中的最大的技术性难题,国家审计署也对此提出过看法。会上的讨论取得了一致意见,大家认为在中央财政可以对外币损益的核算进行简化,不必分项目、分单位,而地方各级财政则有条件进行分项目、分单位的详细核算,这种中央和地方会计核算方式不完全相同的做法并不影响总的核算效果。
为了进一步加强国际金融组织赠款会计核算工作,国际司于2001年颁发了《财政部国际司管理的赠款项目财务管理办法》和《财政部国际司管理的赠款项目会计核算暂行办法》。赠款是指“由财政部国际司代表中国政府接受并进行财务管理的,由世界银行、亚洲开发银行提供或委托管理的,或其他与之相关的组织或机构提供的国外赠款”。由于这些赠款的提供与使用往往都与国际金融组织贷款的使用密切相关,使用单位、项目内容、提款程序、工作人员联系密切,所以国际司所管理的赠款项目的财务管理及会计核算办法是国际金融组织贷款及赠款财会管理体系的重要组成部分。此外,由于赠款资金是无偿的,使用范围十分广泛,虽然其资金规模远不能与国际金融组织贷款资金相比,但在引进技术,提高人员素质,加强制度及机构建设等方面发挥了重要作用。上述两个办法的实行填补了国际金融组织赠款财务管理及会计核算体系的空白,加强了对赠款资金使用的监督,必将使其发挥更大效益。
国际金融组织贷款管理工作从80年代初起至今已有20年。在此过程中,各相关部门的工作人员做出了大量的努力,积累经验,逐步完善工作程序,加强制度建设,陆续出台并修改了各种相关管理文件。这些文件对国际金融组织贷款管理工作具有重要的指导和规范作用。国际司于2001年对以往所有的文件进行了清理,编撰出版了《国际金融组织贷款管理文件汇编》。该汇编汇集了迄今为止正在执行的涉及国际金融组织贷款管理工作的全部相关文件,是从事和了解国际金融组织贷款管理工作的必备工具书。
(财政部国际司供稿 傅静执笔)
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