时间:2020-08-15 作者:
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一、总预算会计和行政单位会计工作
2001年,按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》,预算会计的业务主管部门认真贯彻党中央关于“制定建立有约束的权力机制、防止以权谋私的办法决定”等重要指示,在预算会计管理方面,配合预算编制改革,加大了对预算收支的核算、反映、监督各项财政资金的管理力度,积极推进财政国库管理制度改革,取得阶段性成果。制定了国库管理制度改革方案,并组织试点实施,成立国库支付中心,加强了预算会计的制度建设和信息系统的建设,进一步加强了对公共支出的管理。
(一)强化预算会计的核算、反映、监督职能,稳步推进财政国库管理制度改革。
1.制定财政国库管理制度改革方案和支出支付管理制度改革具体实施办法。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会议原则上批准财政部中国人民银行联合上报的《财政国库管理制度改革方案》,并对全面推进这项改革提出了明确要求。按照国务院的要求,财政部会同中国人民银行于3月16日正式发布了《财政国库管理制度改革试点方案》,准备先试点再推开。方案确定后,即着手进行财政支出支付管理制度改革。研究制定了三个办法,即,7月10日财政部、中国人民银行发布《中央单位财...
一、总预算会计和行政单位会计工作
2001年,按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》,预算会计的业务主管部门认真贯彻党中央关于“制定建立有约束的权力机制、防止以权谋私的办法决定”等重要指示,在预算会计管理方面,配合预算编制改革,加大了对预算收支的核算、反映、监督各项财政资金的管理力度,积极推进财政国库管理制度改革,取得阶段性成果。制定了国库管理制度改革方案,并组织试点实施,成立国库支付中心,加强了预算会计的制度建设和信息系统的建设,进一步加强了对公共支出的管理。
(一)强化预算会计的核算、反映、监督职能,稳步推进财政国库管理制度改革。
1.制定财政国库管理制度改革方案和支出支付管理制度改革具体实施办法。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会议原则上批准财政部中国人民银行联合上报的《财政国库管理制度改革方案》,并对全面推进这项改革提出了明确要求。按照国务院的要求,财政部会同中国人民银行于3月16日正式发布了《财政国库管理制度改革试点方案》,准备先试点再推开。方案确定后,即着手进行财政支出支付管理制度改革。研究制定了三个办法,即,7月10日财政部、中国人民银行发布《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》,7月27日财政部发布《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》,及8月13日财政部、中国人民银行发布《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》。这三个办法重点解决试点支付过程中资金管理、会计核算和银行清算等问题,为改革试点的顺利进行提供了制度保障。
2.选择了六个中央部门试点,为财政国库支付管理制度改革顺利开展摸索经验。
选择试点部门,作好试点准备。根据国务院“要选择适量的有代表性的部门进行试点”的要求,经国务院批准,选择水利部、科技部、财政部、法制办、中国科学院、国家自然科学基金会六部门进行试点。先后对试点的中央六部门召开了改革座谈会进行宣传和动员,并发布了两个文件,即《关于财政国库管理制度改革试点工作安排的通知》和《中央单位财政国库管理制度改革内部操作规程》。这两个文件对涉及国库改革的具体事项予以落实,明确了试点期间各有关部门单位的工作职责;划定了试点单位预算资金的财政直接支付和财政授权支付范围及实施单位的级次;选定了代理银行并签定协议,为试点部门开设了银行账户;开发了财政信息管理系统。及时收集整理上报了关于改革方案有关问题的11期汇报材料,向国务院领导汇报改革试点进展情况。
认真组织实施,做好试点相关工作。一是制定《关于实施2001年财政国库管理改革试点工作有关事项的通知》。就改革试点实施的时间,新旧账户及会计账务的衔接,财政授权支付凭证的使用,财政专员办对财政直接支付申请的审核等具体事项予以明确。二是做好试点前后的工作衔接。提前对试点部门的预算指标进行了全面清理,并组织配合信息中心进行用款计划管理软件的开发和与试点资金支付管理系统接口的设计、调整工作,确保了新旧拨款管理方式的平稳过渡。三是草拟《关于清理和规范财政国库管理制度改革试点部门账户的通知》。为了配合部门试点工作的顺利开展,在监察部、财政部、中国人民银行、审计署四家联合发布《关于做好中央行政事业单位银行账户清理有关问题的通知》后,业务主管部门专门对试点的中央六部门制定了《关于清理和规范财政国库管理制度改革试点部门账户的通知》,进一步明确了对试点部门清理和规范银行账户的具体要求。四是印发《财政国库管理制度改革试点预算结余资金的有关规定》的通知。为了解决试点的中央六部门的预算结余资金处理问题,业务主管部门组织有关专家和有丰富工作经验的同志进行研究,提出解决方案。根据《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》和《<财政总预算会计制度>暂行补充规定》的有关规定,制定了这项预算结余资金处理的规定。这一规定的前提是,不改变试点预算单位会计主体、财务管理和核算职责。其规定的内容对预算结余资金从确认、结转到申请使用全过程作了具体规定。五是密切关注试点中的情况和问题。8月30日国库支付系统正式运作后,业务主管部门及时与有关试点部门和代理银行联系,针对试点中出现的问题,及时制发了《关于财政国库管理制度改革试点有关事宜的通知》,对有关凭证填报使用及信息传递作了明确规定。六是开展了改革试点前的业务培训。8月3日至6日,财政部国库司与财政部干部教育中心在北京举办了中央单位财政国库管理制度改革试点首期培训班。参加培训的有中央六个试点部门、财政部驻各省、自治区、直辖市专员办,以及代理银行共260人。重点讲解了财政国库管理制度改革试点的有关制度和操作规程及要求。张通副司长在培训班上,强调了推行财政国库管理制度改革的重要意义和必要性,要求有关方面要脚踏实地、分工协作、明确责任,共同做好改革试点工作。
3.扩大专项资金实行财政直接拨付的改革试点。
扩大粮食建设资金财政直接拨付改革试点。在总结改革经验的基础上,财政部与国家计委、国家粮食局联合制发了《关于扩大储备粮库建设资金实行财政直接拨付试点范围》的通知,将直接拨付的范围由2000年的4个省的44个项目扩大到14个省的100多个项目。同时还进一步修订了《粮库建设资金实行财政直接拨付实施方案》和《粮库建设资金实行财政直接拨付管理暂行办法》。
进行车辆购置税交通专项资金财政直接拨付。根据财政部关于印发《车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付管理暂行办法》的通知规定,2001年1月1日,车辆购置税交通专项资金财政直接拨付正式启动。
进行政府采购资金直接支付。财政部会同中国人民银行于2月28日共同制发了《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》和《政府采购资金财政直接拨付核算暂行办法》。10月份通过招标开设政府采购专户后,到2001年底,已通过专户直接向国家专利局信息楼建设项目等中标供应商支付采购资金近亿元。
为2002年进一步深化和扩大财政国库管理制度改革试点作准备。2001年11月30日,业务主管部门提出的2002年进一步深化财政国库管理制度改革的意见,经上报财政部党组原则通过后,在准备扩大支付管理制度改革试点的同时,做好下列工作:①抓紧进行财政收入收缴管理制度改革。从规范预算外资金收入收缴制度改革入手,进行此项制度改革方案的设计工作。②通过制定《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》的补充规定,对改革实施中的年终结余资金的财务会计管理提出了处理办法。③在总结前一阶段试点实践经验的基础上,对《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》进行了修订和完善。④扩大试点单位和范围。结合中央单位银行账户清理和收支两条线改革的要求,研究对公安部等17个部门进行支付管理制度改革试点,以及对财政部第9个部门进行预算外资金收入收缴管理制度改革试点的有关问题。经与各试点部门和财政部主管司局协商,提出了对试点的中央六部门进一步扩大财政直接支付的资金范围和财政授权支付的预算级次。
(二)保证国库管理制度改革的顺利实施,增设国库支付局机构。
1.成立国库支付局(对内称“支付中心”),加强内部规范化制度建设。根据财政国库管理制度改革的总体要求,筹备成立了国库支付局机构,以负责试点部门财政资金的收付、会计核算、监督检查等工作。国库支付局机构的职能,实际上是总预算会计的职能延伸。国库支付局暂设6个处:即综合与信息管理处、支付审核处、凭证处、会计处、监督检查处、国债与兑付管理处。支付中心机构的工作由国库司领导,支付中心主任由国库司司长兼任。成立国库支付中心机构后,在加强内部管理方面做了以下工作:①研究起草了《国库支付中心职责》和《支付中心各处职责》。②研究制定了《公文管理暂行办法》、《支付中心收支信息系统管理规定》等内部管理制度。③研究起草了《建立财政国库管理制度改革试点资金支付监督制约机制的若干规定》(征求意见稿)和《财政国库管理制度改革试点资金支付专员办审核操作规定》(初稿)。就财政国库支付机构、预算单位、代理银行建立内控管理制度和外部监督管理制度,以及专员办如何办理资金支付审核等提出了明确要求。④研究《支付中心业务操作规范》等管理规定,从用款计划管理、支付业务流程、各处的工作步骤、资金支付审核的要素、记账及账务调整、支付系统各环节运作等方面进行规范。同时,还会同部监督检查局,着手进行《财政国库管理制度改革专员办支付审核报告制度》的起草。⑤制定了内部操作规程。
2.国库支付局认真做好试点中央六部门的财政资金拨付和专项资金财政直接拨付工作。从2001年8月至年底,国库支付中心对试点的中央六部门实行直接拨付的资金共计170亿元。办理支拨业务近万笔。
做好预算指标及用款计划的管理和预算单位账户管理工作。根据财政部国库司批准的单位用款计划和部门报送的批复下属单位的明细用款计划,国库支付局要核对预算指标,审核部门的用款申请是否在批复的用款计划内,防止预算单位超额度用款。对于预算单位的账户,国库支付局为试点预算单位开设零余额账户、小额现金账户300多个。还为预算单位办理了预留印鉴,分部门存档、编号、分类装订成册,由专人负责保管。并将有关资料录入支付系统。
认真做好财政资金的支付工作。在具体办理支付业务时,严格按照《支付试点办法》规定的支付程序,严格把好资金审核、复核、支付关口,保证了中央六个试点部门及粮食、交通专项财政资金及时准确拨付。
加强会计核算。为试点部门财政资金建立总分类账和明细账。改革试点阶段支付管理系统尚不完善,有关人员努力克服困难,为试点单位建账建册进行会计核算,并加强对授权支付报表和直接支付凭证的核对,做好与国库司、代理银行、预算单位的对账和更正调账等工作。
3.加强监督检查力度,试行对财政资金支付进行动态监测。
利用网上电子银行,动态检测财政资金的支付活动。一是用代理银行(包括工商银行、建设银行)的网上银行电子系统,对财政授权支付进行监督;二是用国库集中支付审核网的信息查询系统,对财政直接支付进行监测。通过监测系统,对试点部门和单位的资金支付活动进行动态监督,较好地实现了资金支付的事前和事中监督。
加强对财政资金支付的稽查,发现问题及时解决。财政部国库司与有关司局密切配合,召开了“财政国库管理制度改革试点资金支付监督管理工作座谈会”,总结对试点支付资金的监督管理经验,以加强对试点部门财政直接拨付资金的监管力度。
4.不断改进和完善支付管理信息系统。
完善支付管理系统。一是完善《预算单位支付管理系统》。二是协助开发《分月用款计划系统》。三是修改部分工作流程。四是初步开发了信息查询系统。不断研究解决改革进程中系统运行的问题。深入了解部门和代理银行的系统建设情况,逐步实现与部门、代理银行联网。做好系统维护工作,确保支付系统安全运行。
(三)强化资金管理。
1.积极开展清理整顿中央行政事业单位银行账户工作。在国务院办公厅转发《关于清理整顿行政事业单位银行账户通知》后,业务主管部门会同监察部、中国人民银行、审计署相继制发了两个文件,即《关于对中央行政事业单位银行账户管理情况进行专项检查的通知》、《关于各金融机构协助做好中央行政事业单位银行账户专项检查的通知》,通知要求各中央行政事业单位先自查,然后对其中40个单位进行了重点检查。为了配合检查,草拟了《关于做好中央行政事业单位银行账户清理有关问题》的通知,为修订现行有关银行开户管理制度奠定了基础。
2.严格控制和规范管理财政资金专户工作。根据人大代表提案和财政部领导对清理、规范财政资金专户的批示,按照《财政总预算会计制度》关于集中资金、统一调度的规定,制发了《关于严格控制和规范管理财政资金专户的通知》,要求严格控制新增财政资金专户,由财政国库部门统一管理各类财政资金专户,采取积极措施实行国库资金的统一调度、统一核算和分账管理,进一步加强对财政专项资金的管理和监督,堵塞了漏洞,提高了财政资金的使用效益。
3.研究制定《财政预算资金拨付管理暂行办法》。为了适应部门预算改革和财政国库管理制度改革的需要,加强财政资金拨付管理,制定了《财政预算资金拨款管理暂行办法》,2001年11月3日发布执行。
4.清理部门向中央财政借款,解决长期挂账问题。为解决部门借款在中央财政总会计长期挂账问题,业务主管部门对中央部门进行了重点清理。一方面对到期应归还的借款,催促主管司通知有关部门及时归还。另一方面,对无法归还的部门借款,根据国务院的有关批示精神,通过业务司进行转账处理。
5.财政部与中国人民银行共同研究开发国库收支信息联网系统。改变目前纸制单据、报表重复录入的状况。国库收支信息计算机联网后,财政银行两家数字共享,同时提高单据、报表报送的准确性和及时性。该系统已进入程序设计阶段。
(四)学习借鉴国外经验,对权责发生制、单一账户和现金管理等问题进行研究。
1.关于“权责发生制”的研讨。我国和世界各国的政府预算,长期以来都是采用的“收付实现制”。实践证明,“收付实现制”存在一定的局限性,不能全面反映政府资金运动,会计报告信息不够完整等。为了进一步深化预算改革,提高政府预算质量,世界上一些国家已开始在财务报告中转用“权责发生制”方法,个别国家在预算中转用“权责发生制”方法。采用“权责发生制”有助于强化政府的经济责任,提高政府资产管理的效率和透明度。在这种大的国际趋势下,我国业务部门对预算引入“权责发生制”也开始了研究。2001年初,财政部有关司和香港理工大学中国会计和金融研究中心联合成立了“中国政府预算与会计权责发生制研究课题组”,并于5月和8月,先后在昆明、大连召开了“政府会计权责发生制”和“政府预算与会计权责发生制”两次国际研讨会。来自英、美、加拿大、澳大利亚、新西兰、法等国和国际会计师联合会(FASB)的官员和专家参加了会议,并在会上分别介绍了各自在政府预算中采用权责发生制的最新情况,以及在资产、债务、养老金等一些问题的实际做法和成功经验。
财政部领导对“权责发生制”专题研究非常重视,副部长楼继伟出席了这两次会议并作了讲话。在大连的研讨会上,楼继伟系统全面地介绍了我国现行政府预算会计制度的概况、存在的问题,并对今后的预算会计制度改革要适应深化财政管理改革的要求,逐步引入权责发生制,提出了初步设想。
2.结合我国实际,在政府预算中逐步引入“权责发生制”。为了进一步规范中央财政总预算会计核算,适应预算和国库支付制度改革的需要,2001年11月19日制发了财政部关于《<财政总预算会计制度>暂行补充规定》的通知,明确了在中央预算中部分引入权责发生制的具体事项,财政总预算会计核算以收付实现制为主,但中央财政总预算会计的个别事项(同中央预算中的个别事项)可采用权责发生制。还明确规定,这些事项在平时不作账务处理,年终结账时按暂行补充规定处理。这是中国借鉴国际经验,在预算中部分引入权责发生制的尝试,这样处理避免年终结余出现虚增现象,有利于对政府收支活动的绩效考评。
3.开展“财政国库管理制度与预算会计制度改革”的专题研讨。为稳步推进国库单一账户改革试点,探索政府预算会计制度改革的思路,财政部国库司与世界经济合作与发展组织(OECD)于9月25日至27日在成都举办了“财政国库管理制度与预算会计改革”国际研讨会。参加这次研讨的有来自美国、澳大利亚、法国的专家及OECD组织官员,以及财政部国库司、国际司、国库支付局等有关司、中央国库集中支付试点的六部门,各地财政厅(局)国库处、各省专员办及全国预算会计研究会的代表约100多人。外国专家介绍了关于“权责发生制”改革情况及应用,以及OECD国家在实施国库单一账户体系的优越性,并进行了专题研讨。副司长张通在会上作了《借鉴国际经验,稳步推进国库单一账户制度改革试点,探索中国政府预算会计改革思路》的主题发言,介绍了我国正在进行的单一账户改革的背景、主要内容、试点情况、下一步工作设想以及我国预算会计制度深化改革的基本思路。
4.开展国库现金管理工作研究。业务主管部门相继对英国等一些国家的国库现金管理工作进行学习了解,特别对英国和芬兰两国的国库现金管理,从组织结构、人员设置、职能、特点、操作方式等方面进行系统地编译、整理。与国内、外银行就国库外汇资金的货币市场运作的方式进行了研究、探讨。还主办了国库现金管理国际研讨会,听取了世界银行、英国等国际组织和一些国家的国库部门在现金管理方面的经验介绍。
二、事业单位会计工作
2001年,业务主管部门适应预算科目改革的需要,加强制度建设,进一步规范和完善事业单位会计制度。制发《财政部关于修改事业单位事业支出核算内容的通知》(以下简称通知)。
(一)制定《通知》的主要依据。为了全面、准确地反映政府活动的范围和方向,并为细化部门预算编制、推行国库集中收付制度和政府采购制度创造条件,自2002年1月1日起,财政部对政府收支科目分类进行了全面改革,发布了《财政部关于印发<2002年政府预算收支科目>的通知》,政府预算收支科目由原来的12个目级科目细化成了44个目级科目。随着预算管理改革的进一步深化,部门预算编制也分成了“基本支出”和“项目支出”两部分。为了适应预算科目改革的变化,财政部业务主管部门起草并制发了《关于修改事业单位事业支出核算内容的通知》,自2002年1月1日起,在各级各类事业单位执行。
(二)《通知》修订的主要内容。是增设支出明细科目。事业单位在“事业支出”科目下设置“基本支出”和“项目支出”二级明细科目,并在二级明细科目下,按“政府预算收支科目”中的“一般预算支出目级科目”设置三级明细科目,进行明细核算。“基本支出”明细科目核算其为保障正常运转,完成日常工作任务所发生的支出:“项目支出”明细科目适用于核算事业单位为完成特定的事业发展目标所发生的支出。有关“基本支出”和“项目支出”的具体内容,应根据《财政部关于印发<中央部门基本支出预算管理试行办法>的通知》和《财政部关于印发<中央部门项目支出预算管理试行办法>的通知》的规定执行,“基本支出”包括人员经费和日常公用经费两部分。人员经费包括:基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等;日常公用经费包括:办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通讯费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用等。“项目支出”包括大型修缮费、大型会议和其他事业性项目。大型修缮是指连续使用年限在15年以上的房屋维修,或者是按照国家有关规定,经鉴定属于危险性房屋的维修。大型会议是指事业单位按照国家有关规定召开的一类会议,以及按照规定程序经国务院批准召开的国际性会议。其他事业性项目是指事业单位除大型修缮和大型会议以外,为开展某种专项业务活动或完成特定工作任务而发生的支出项目。
(三)其他有关制度应作相应调整。执行《医院会计制度》、《测绘事业单位会计制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》、《科学事业单位会计制度》的事业单位,其事业支出的明细核算应按照上述方法作相应调整。
(财政部国库司供稿 金介辉 黄达孝执笔)
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