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摘要:
2001年,国家会计管理工作以继续深入贯彻实施《会计法》为中心,加强会计监管,深化会计改革,促进了会计管理工作全面发展。
一、认真落实总理指示,多形式、多渠道加强会计监管
2001年4月16日和10月29日,朱镕基总理先后视察了上海、北京两所国家会计学院并两度题写了校训。总理在上海国家会计学院的题词是:“不做假账”;在北京国家会计学院的题词是:“诚信为本,操守为重,坚持准则,不做假账”。项怀诚部长指出,“总理的指示,既是对会计工作在市场经济中重要地位的充分肯定,也是对当前会计秩序存在问题的深刻剖析,同时也是财政部贯彻实施《会计法》,切实整顿和规范会计秩序的重要行动指南。”为了贯彻落实朱总理“不做假账”的指示和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》精神,切实整顿会计秩序,财政部从2001年年初开始,在全国范围内组织开展了《会计法》执行情况检查,同时,继续有重点地组织了会计信息质量抽查。两项检查既各有侧重,又相互补充,在社会上引起了强烈反响。
(一)《会计法》执行情况检查取得积极成效。
新《会计法》自1999年颁布、2000年7月1日正式实施以来,经过各级财政部门的共同努力,社会各界对会...
2001年,国家会计管理工作以继续深入贯彻实施《会计法》为中心,加强会计监管,深化会计改革,促进了会计管理工作全面发展。
一、认真落实总理指示,多形式、多渠道加强会计监管
2001年4月16日和10月29日,朱镕基总理先后视察了上海、北京两所国家会计学院并两度题写了校训。总理在上海国家会计学院的题词是:“不做假账”;在北京国家会计学院的题词是:“诚信为本,操守为重,坚持准则,不做假账”。项怀诚部长指出,“总理的指示,既是对会计工作在市场经济中重要地位的充分肯定,也是对当前会计秩序存在问题的深刻剖析,同时也是财政部贯彻实施《会计法》,切实整顿和规范会计秩序的重要行动指南。”为了贯彻落实朱总理“不做假账”的指示和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》精神,切实整顿会计秩序,财政部从2001年年初开始,在全国范围内组织开展了《会计法》执行情况检查,同时,继续有重点地组织了会计信息质量抽查。两项检查既各有侧重,又相互补充,在社会上引起了强烈反响。
(一)《会计法》执行情况检查取得积极成效。
新《会计法》自1999年颁布、2000年7月1日正式实施以来,经过各级财政部门的共同努力,社会各界对会计工作的认识达到一个新的高度。但是,要真正把《会计法》的精神转变为各单位的自觉行动,切实做到依法核算、依法对外提供财务会计报告,还需要强有力的监督检查。作为新《会计法》施行以来,也是财政系统历史上首次组织的《会计法》执行情况专项检查,分为单位自查、重点检查和巡查验收三个阶段,时间长,范围广,影响大,收效良好。
1.上下联动,精心组织,措施得力,执法检查进展顺利。2001年初,财政部会计司在上海召开全国会计管理工作会议,明确提出执法检查是2001年会计管理工作的重中之重,并对检查工作进行安排,先后下发了《财政部关于开展(会计法)执行情况检查的通知》等8个文件,对执法检查的总体安排和三个阶段的具体工作作了周密部署。针对各地区、各部门在检查工作中反映的一些具体问题,先后在兰州、长春、东莞召开了三个座谈会,广泛听取各方面意见,及时解决执法检查中遇到的共性问题和实际困难。各地区、各部门、各中央直管企业也积极行动起来,广泛宣传,认真布置,加强督促检查,使检查工作步步深入,有序展开。北京、天津、安徽、吉林、宁夏、广东、山东等地在地方报纸上开辟了宣传专栏,广泛宣传《会计法》及执法检查的意义、政策界限,为检查工作的开展创造了良好的社会舆论环境;安徽、内蒙古、辽宁、北京、四川、云南等地成立了由主管副省长为组长的执法检查领导小组;辽宁、河南等地建立了《会计法》执行情况检查联席会议制度;广东、安徽、吉林、辽宁、陕西、四川、云南等大多数地方安排了专项检查经费;湖北省组织编印了执法检查工作手册;重庆、辽宁、河北、深圳等地在新闻媒体开辟了执法检查公告栏、曝光台;各地区、各部门都向社会或部门内部公布了举报电话并设立了举报箱,欢迎社会各界提供线索,并对执法检查工作进行监督;辽宁省人大组织专门力量对各级政府贯彻实施《会计法》以及组织开展执法检查的情况进行检查督促;国家电力公司、铁道部、国家烟草专卖局等单位成立专门机构对系统内的检查工作进行督促指导。各地区、各部门重点检查工作结束后,财政部会同全国人大法工委、预算委以及部监督检查局、办公厅等部门对辽宁、吉林、安徽、广东、宁夏、云南6省(区)及铁道部、国家电力公司组织开展执法检查的情况进行了巡查验收。检查组深入以上6省(区)的地、县实地听取工作汇报,有针对性地抽查检查资料,掌握了地方组织开展检查工作的具体情况,促进了检查工作的开展。
2.检查工作规模大,范围广,影响好,成效明显。此次《会计法》执行情况检查,从其规模、范围及社会影响等方面看,都是空前的。在自查阶段,全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团,104个中央部门,139个中央直管企业报送了单位自查汇总表。统计资料显示:共有292万多个单位进行了自查自纠,其中行政机关17.6万个,事业单位38.9万个,国有企业25万个,股份有限公司7.2万个,其他各类单位203.3万个。通过自查,查出未单独设置会计机构的单位124万个,约占自查单位总数的43%;无证上岗会计人员51.2万人,约占自查单位会计人员总数的10%;不具备任职资格的会计机构负责人10.6万人;不按规定设置总会计师的单位1.4万个;账外设账的单位580个;私设“小金库”的单位473个;未建立任何内部控制、监督制度的单位14.6万个,占自查单位总数的5%。同时,查出在会计信息质量方面存在各类违法、违规行为的单位3万多个,违法、违规金额总计达到757亿元。此外,查出未按规定保管会计档案、致使会计档案残缺或灭失的单位4万多个。在重点检查阶段,为切实摸清当前会计工作中存在的各种突出问题,为进一步加强会计监管、整顿会计秩序积累第一手资料,财政部还直接组织了对5户上市公司执行《会计法》情况的检查。据统计,在重点检查阶段,全国各级财政部门共组织3.6万名检查人员,对自查自纠走过场、群众举报多、会计基础工作薄弱、经营管理混乱、未实行注册会计师年度审计、未执行财政性资金“收支两条线”管理及财政部门认为需要实施重点检查的2.3万多个单位进行了实地检查。通过检查、审理、认定,截至2001年底,已对1647个单位、213名会计机构负责人和会计人员给予了通报处罚;对3465个单位、306名会计机构负责人和会计人员予以了罚款;依法吊销了186名会计人员从业资格证书;会同有关部门对336人给予了行政处分;移送司法机关等处理案件37件。
(二)会计信息质量抽查继续推进。
2001年的会计信息质量抽查是作为《会计法》执法检查的重要组成部分进行的。检查中,财政部组织驻各地财政监察专员办事处(以下简称专员办)抽查了医药、纺织、民航、冶金、石油石化等行业的320户企业和事业单位,以及为这些单位年度会计报表出具审计报告的125家会计师事务所。抽查发现,被抽查企事业单位资产不实73.75亿元、利润不实35.11亿元。其中,资产不实比例在1%以上和利润不实比例在10%以上的分别占全部被抽查单位的50%和57%。与以前年度抽查情况相比,本次抽查中发现的被查单位资产和利润失真度有较为明显的下降。但是,会计作假问题仍不容忽视。
抽查结果表明,部分企事业单位的会计信息失真现象还很严重。一些单位为了达到扭亏为盈、享受“债转股”优惠政策、小集团利益、包装上市、领导人出政绩等目的,随意调整报表合并范围、巨额潜亏挂账、人为调节利润。据统计,在被查的320户单位中,发现人为调节利润、虚盈实亏的企业有32户,占被查单位的10%,人为调节利润总额达13.7亿元,其中,虚增利润10亿元,虚减利润3.7亿元。另外,部分企事业单位财务管理混乱,缺乏有效的内部控制机制,账外设账、私设“小金库”等问题屡禁不绝。在被查的82户医药企业中,有12户企业明显存在账外账,游离于法定会计账簿之外的资金高达10014万元。药品的高额回扣、让利更加剧了部分医药企业会计核算的混乱,使会计信息严重失真。
抽查发现,会计师事务所的审计质量良莠不齐。接受检查的125家会计师事务所的总体审计质量比往年有所提高,但仍有部分会计师事务所未实施必要的审计程序,出具了不恰当的审计报告。尤其是为32户虚盈实亏的企业出具审计报告的事务所,均不同程度地认可了企业虚盈实亏的情况。部分会计师事务所为了规避审计责任,用保留意见或带说明段的无保留意见审计报告代替否定意见的审计报告。一些经过合并重组的会计师事务所虽然取得了各类资格,但执业质量并没有得到实质性提升。个别会计师事务所还存在出借资格、买章卖章的问题。
抽查结束后,财政部及各地专员办本着依法行政、实事求是的原则对被查单位下发了检查结论及处理决定,对违反财税法规的单位进行了调账补税、限期整改、行政处罚等处理。
社会各界普遍反映,通过开展《会计法》执行情况检查和会计信息质量抽查,进一步宣传了《会计法》,提高了单位负责人、广大会计人员及普通群众对《会计法》的认识,树立了财政部门的会计监督权威,维护了《会计法》的严肃性,有力地配合了整顿和规范市场经济秩序活动,促进了廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
(三)各地区积极探索加强会计监管的新办法。
上海市制定了《会计监督检查工作规程(试行)》,对开展会计监督检查的形式、程序、检查文书的送达、检查工作的审理、行政处罚程序、处理决定的执行等方面作出了规范;同时,出台了《财务会计信用等级评定办法》,对本地区的各类单位将逐步实行信用等级评定,并实行动态管理。宁波市印发了《关于涉嫌违法会计行为案件移送工作有关事项的通知》,要求在全市财政、税务部门之间建立相互移送、通报机制和定期例会制度。地方税务局在查处涉税案件时,如果发现当事人涉嫌违法会计行为,应及时向同级财政部门会计管理机构移送,以利于追究各单位、单位负责人、会计机构负责人、会计人员和其他有关人员的责任。财政部门会计管理机构在实施行政处罚后要将有关处理决定及时抄送税务稽查部门。《通知》明确了涉嫌违法会计行为案件的移送范围、移送方法,并要求全市财政、税务部门加强联系,共同开展对违法会计行为的特点、规律、手段及其打击防范对策的研究、分析,建立定期例会制度,通报各自的工作情况,协同打击各类违法会计行为,维护市场经济健康发展。
二、会计标准国际化步伐大大加快,会计制度、会计准则建设和内部控制研究取得重要进展
如何面对经济全球化和加入WTO所带来的机遇和挑战,顺应会计国际化的潮流,加快我国会计改革的步伐,是会计管理机构面临的一个突出问题。2001年,财政部加快了会计改革的步伐,会计制度、会计准则建设有了新的进展。
(一)会计制度体系建设取得新进展。
1.发布了新的《金融企业会计制度》。为适应深化金融体制改革,强化金融监管,提高金融企业会计信息质量,防范金融风险的需要,在2000年发布《企业会计制度》之后,抓紧进行《金融企业会计制度》的研究制定工作。在广泛听取社会各方面意见,进行了大量深入实际调查研究的基础上,于2001年11月27日正式发布了《金融企业会计制度》。该制度较好地借鉴了国际会计惯例,体现了稳健性原则、充分披露原则、实质重于形式原则、统一性原则和前瞻性原则,规定更加谨慎地进行贷款的会计核算,规范了抵债资产、资产减值、所有者权益、其他收入、利润分配、信托业务的会计处理,增加了预计负债的处理规定,调整了金融企业利润的构成,规范了会计报表的种类、利润表的构成和会计报表附注应当披露的内容。该制度的发布实施,实现了我国金融企业会计标准与国际惯例的基本协调,完善了会计制度体系,是我国会计制度建设的又一成果。
2.发布了《证券投资资金会计核算办法》。证券投资基金是我国证券市场上的一个新型金融工具,自1998年创立以来,在短短几年中,基金数量和基金规模不断扩大,已引起全社会的广泛关注。为了规范证券投资基金的会计核算,保护基金持有人的权益,促进证券市场健康发展,财政部会计司在广泛征求中国证监会、各基金管理公司和托管银行、国际会计公司等各方面意见的基础上,借鉴国际会计惯例,制定了该办法,并于2002年1月1日起实施。该办法作为《金融企业会计制度》下的一个专业核算办法,对证券投资基金的会计核算主要规范了以下内容:会计核算主体;基金净值、基金单位净值的计算及公告;基金资产的估值原则;基金会计要素,包括资产、负债、持有人权益、收入和费用的构成、确认与计量;基金申购、赎回业务的核算方法;基金会计信息的披露等。该办法体现了证券投资基金的特点,并在计量标准和损益核算方面有所创新,表现在:以基金为会计主体;逐日计算基金净值和基金单位净值;逐日计量和确认基金损益;逐日对基金资产进行估值。该办法的制定、发布受到基金业和新闻媒体的广泛关注。各方普遍认为,财政部制定统一的证券投资基金会计核算办法,对规范基金会计核算和信息披露,保证基金业和证券市场健康发展,将发挥重要作用。
3.制定并完善相关制度。制定了《会计师事务所、资产评估机构、税务师事务所会计核算办法》;修订了《三峡工程库区移民资金会计制度》;并就外商投资企业、国有企业实施《企业会计制度》的有关问题、企业住房制度改革中有关会计处理问题、彩票发行与销售机构执行《事业单位会计制度》的有关问题等作出了规定。2001年,财政部预算司、国库司、会计司还联合组织了政府预算管理与会计改革国际研讨会及有关出国考察工作等,并就非营利组织会计的有关问题进行了前期研究,为今后制定相应的会计制度打下了基础。
(二)会计准则制定步伐加快。
2001年,是准则制定数量最多、速度最快的一年,制定发布了《无形资产》、《租赁》、《借款费用》、《中期财务报告》、《固定资产》、《存货》等6项新准则,修订了《现金流量表》、《非货币性交易》、《债务重组》、《投资》、《会计政策、会计估计变更和会计差错更正》等5项准则。这些准则的发布和修订,对于规范企业相关业务的会计处理,提高会计信息的质量,防范会计造假行为等起到了重要作用。同时,加快了企业合并、外币折算、资产减值、分部报告等准则的研究步伐。
(三)内部控制制度建设全面展开并取得初步成果。
内部控制制度不健全是许多单位内部管理存在的突出问题,也是造成会计信息失真的原因之一。自1999年《会计法》修订以来,财政部一直致力于内部会计控制研究并作了大量准备工作。2001年6月,以《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》的发布、实施为标志,内部会计控制研究进入了新的发展阶段。《基本规范》共6章31条,明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求,在整个内部会计控制体系中起统驭作用,是制定其他各项具体控制规范的直接依据;《货币资金规范》共6章27条,是内部会计控制体系的第一个具体规范,这是由货币资金本身的特点及其在单位经营管理中的重要地位决定的。“两个规范”发布后,得到了社会各界的一致好评,内部控制研究也迅速成为会计理论界和实务界的研究热点。与此同时,组织制定了采购与付款、销售与收款、工程项目等3个新的内部控制规范征求意见稿,并于2001年11月在南京进行了讨论和初审。各地财政部门也认真组织了对这3个新规范的征求意见工作。
(四)加强准则、制度的宣传培训。
2001年,财政部在抓紧准则、制度研究制定工作的同时,加强了准则、制度的宣传培训工作。新准则、新制度发布后,及时通过中央电视台、《经济日报》、《中国证券报》、《中国财经报》等新闻媒体,采用答记者问、发表署名文章等多种形式进行广泛的宣传,在社会上引起广泛关注和热烈的反响。针对有关部门对财政部会计改革的思路、步骤等方面提出的不同看法和观点,一方面多做宣传和解释说明工作,另一方面加快会计改革的步伐,以会计改革的实际成果作出回答,从而取得了有关部门的理解,为会计改革的顺利进行创造了良好的外部环境。与此同时,培训工作迅速跟进。2001年初,组织专门力量集中时间编写了新制度、新准则的培训教材,在上海国家会计学院举办了为期7天的财政系统《企业会计制度》及新会计准则师资培训班,为各地区、各部门培训了一大批师资力量。之后,财政部又专门印发了加强新制度、新准则培训的通知,各地区、各部门也将新准则、新制度纳入会计人员后续教育内容,并通过多种形式进行宣传培训。2001年,全国共对339万人次的会计人员进行了新准则、新制度培训,使准则、制度的贯彻实施工作得以顺利铺开。
三、会计委派制试点取得新进展,会计人员管理迈上新台阶,会计人员职业道德建设提上日程
会计秩序混乱、会计信息失真既与转轨过程中的社会大环境有关,也与会计人员管理体制不顺、管理模式单一有关,还与会计人员职业道德水准不高有关。面对我国政治、经济、文化全面发展的新形势,只有与时俱进,开拓创新,才能在会计人员管理工作中掌握主动。
(一)会计委派制度试点工作进展顺利。
2001年,各地会计委派制试点工作继续深入进行。陕西、广东南海等地进行的会计集中核算试点取得了良好效果并受到党和国家领导同志的关注。如何把会计委派制与国库集中支付等财政改革结合起来,为财政支出制度改革服务,是2001年研究和探讨的一个重点。2001年9月,财政部会计司与国库司在海口市联合召开了财政国库体制改革与行政事业单位会计集中核算座谈会,邀请了部分省市财政部门国库和会计管理机构的同志进行座谈。同时,组织开展全国范围内的会计委派制度试点情况调研,着手汇总全国开展会计委派制,特别是会计集中核算的有关情况,为进一步推动这项工作积累了丰富素材。各地的会计委派制试点工作也进一步向纵深发展,据不完全统计,到2001年底,陕西、山西、浙江、海南等4省成立了省级机关会计核算中心;全国共有100多个地级市、1053个县(区、旗)及县级市、1.3万多个乡镇实行了会计集中核算。
(二)会计人员从业资格管理进一步完善。
为了切实贯彻落实《会计法》关于从事会计工作的人员必须持有资格证书的规定,加强对会计从业资格的管理,财政部要求各地区和中央有关部门根据财政部制定印发的《会计从业资格管理办法》制定本地区、本部门的具体实施办法,并对地方和部门上报的有关实施办法进行了核准。到2001年末,已核批了29个地方和部门上报的《会计从业资格实施办法》,为换发会计从业资格证书等工作做好了准备。同时,统一设计并下发了会计从业资格证书样式,布置了证书换发工作;与财政部信息网络中心合作开发了《会计从业管理软件》、《会计从业资格考试管理软件》并及时下发了相应操作指南。
(三)会计专业技术资格考试顺利完成。
2001年,为了改进和加强考务工作,财政部修订了有关考务规则;建立了责任制度,首次与各省级考试管理机构负责人签定了考务工作责任状;召开了考务工作会议,对如何抓好考务工作进行了部署;在考试期间,组织了有关领导巡视和值班,及时处理了考试过程中发生的突发事件,确保了2001年考试工作的顺利进行。2001年,全国共有152万人报名参加会计专业技术资格考试,其中19万人取得了合格证书。
(四)会计人员培训力度进一步加大。
2001年,在狠抓《会计法》执法检查和宣传、培训新会计准则、会计制度的同时,认真组织开展会计人员继续教育,编写了专门的培训教材,组织了师资培训,加强对继续教育工作的协调和指导。为了落实朱总理有关加强总会计师培训工作的指示精神,参与起草并制定国有大中型企业总会计师培训方案,为下一步开展此项工作作好了准备。
四、其他方面的工作
(一)《会计法》宣传培训常抓不懈。
1.组织召开新《会计法》实施一周年座谈会,广泛宣传《会计法》。2001年6月28日,在新《会计法》实施一周年前夕,财政部组织召开了座谈会,邀请全国人大、国务院法制办等部门的领导以及地方财政部门和理论界、企业界的代表,就深入贯彻实施《会计法》进行座谈。项怀诚部长到会并讲话,深刻指出贯彻《会计法》要努力做到5个结合,即:要把贯彻《会计法》与落实“不做假账”重要指示结合起来;要把贯彻《会计法》与整顿和规范市场经济秩序结合起来;要把贯彻实施《会计法》与进一步完善会计“游戏规则”结合起来;要把贯彻《会计法》与健全会计监督制约机制结合起来;要把贯彻《会计法》与加强会计职业道德教育结合起来。山东、天津、河北、云南、福建、湖北、黑龙江等地也相应组织了纪念新《会计法》实施一周年座谈会,许多省市的党政领导和财政部门负责人都对进一步贯彻实施《会计法》提出了要求。
2.《会计法》培训继续深入。继2000年对40万单位负责人、800万会计人员进行《会计法》培训后,2001年,继续抓紧相关培训工作,全年对16万单位负责人、19万总会计师和会计机构负责人、149万会计人员进行了培训。通过培训,进一步提高了单位负责人对会计工作的认识,增强了总会计师、会计机构负责人和会计人员做好本职工作的责任心和使命感,为贯彻落实《会计法》奠定了人员基础。
3.各地区组织了形式多样的宣传、培训工作。辽宁省举办了“华锦杯”单位负责人《会计法》知识竞赛,通过笔试、口试等方式推动单位负责人进一步了解和掌握《会计法》的主要内容,促使其对会计责任有了更深的认识和理解。吉林省财政、法制部门联合摄制了《会计法》普法教育案例宣传片《理财忌》。该宣传片以企业、行政、事业单位在生产、经营及财务收支活动中违反《会计法》的典型案例为内容,通过专业演员的模拟演出,深刻揭示和剖析了一些单位负责人在财务工作中违反《会计法》的过程和心态,结合诠释《会计法》的有关条款,引人反思,较好地达到了教育和警示目的。桂林市财政局向全市财会工作者发出公开信,呼吁坚守诚信,依法理财,不做假账。新疆举办了高级会计人员《会计法》、会计准则、会计制度培训班,通过集中、封闭式培训不断提高高级会计人员的守法意识、职业道德和专业水平。
(二)会计理论研究日益活跃。
会计改革的实践离不开会计理论的指导。2001年,中国会计学会在组织会计理论研究方面取得了可喜的成果。完成了《中国会计研究文献摘编》的审定与修改工作。《中国会计研究文献摘编》组编工作历时3年,累计约2000万字,是对我国会计理论研究成果的系统总结,是学会组织的一项浩大工程,2001年对书稿进行了最后审定,于2002年初面世。组织对财政部1999年70个重点会计科研课题的检查与分批结项鉴定工作。积极开展环境会计问题研究。组织编写《2000年会计学论文选》和《简明会计词典》。定期编辑《会计研究》、《会计研究文摘》和《学会动态与法规信息》,推动了会计理论研究。积极稳妥发展个人会员,努力加强对分支机构学术研究活动的指导,保持与会员之间的沟通与联系。
(三)会计国际交流日趋频繁。
2001年,我国的会计国际交往日益密切,既走出去,又请进来,成果丰富,收效显著。6月,时任财政部会计司司长的冯淑萍被选为国际会计准则委员会咨询委员会委员,并参加了该委员会的第一次会议,为我国参与国际会计事务,开展国际会计交流,了解、跟踪、研究国际会计准则的发展动态,及时发表意见,开辟了一条有效的渠道,标志着我国在国际会计界的地位又上了一个新台阶。12月,财政部在北京成功举办了会计准则国际研讨会,来自国际会计准则理事会、美国、日本、波兰等会计准则制定机构和国内有关政府部门、上市公司、学术界、会计职业界等70多名代表参加了这次研讨会。大家对正在制定的企业合并、外币折算、分部报告、资产减值等准则进行了广泛讨论,提出了许多宝贵意见,并就中国会计国际化、会计准则的实施以及审计质量控制等问题进行了研讨,对进一步推动我国会计准则的制定和国际化进程必将产生积极的促进作用。此外,还接待了越南财政部、波兰财政部、世界银行、亚洲开发银行、英国ACCA、澳大利亚注册会计师协会等政府机构或社会团体的来访,参加了APEC会计专家组工作会议,组织了赴德国、波兰进行会计准则考察。中国为会计标准国际化所作出的积极努力及取得的突出成就受到了国际会计界的一致称赞和高度评价。
(财政部会计司供稿 郜进兴 王宏执笔)
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