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2001年4月28日,财政部印发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》是财政部为了加强和改进企业国有资本与财务管理而制定出台的一项重要法规,也是促进企业建立现代企业制度,推进国有经济结构调整的重大举措。它标志着以出资人管理制度为中心的新型财务制度框架体系已初步形成。
一、制定《办法》的历史背景
我国经过了几十年的改革进程,一方面,企业改制工作已经进入攻坚阶段,随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立,原来纯粹意义上的全民所有制企业越来越少,而公司制等产权多元化的企业越来越多。国家作为国有资本所有者加强企业国有资本管理,财政部作为企业财务的政府管理部门从社会管理的角度加强企业财务管理,都需要有法可依、有章可循。而我国原来有关企业资产与财务管理的规定,都是散见于各类法律、法规及规范性文件之中,实践中亟需制定完整的、统一的企业国有资本与财务管理暂行办法。另一方面,根据党中央、国务院的部署,从1998年开始,军队、武警、政法系统、中央党政机关先后与所办的企业和直属的各类企业脱钩。继续保留的企业,其资产与财务由财政部管理。这一重大改革,改变了国有企业长期以来...
2001年4月28日,财政部印发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》是财政部为了加强和改进企业国有资本与财务管理而制定出台的一项重要法规,也是促进企业建立现代企业制度,推进国有经济结构调整的重大举措。它标志着以出资人管理制度为中心的新型财务制度框架体系已初步形成。
一、制定《办法》的历史背景
我国经过了几十年的改革进程,一方面,企业改制工作已经进入攻坚阶段,随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立,原来纯粹意义上的全民所有制企业越来越少,而公司制等产权多元化的企业越来越多。国家作为国有资本所有者加强企业国有资本管理,财政部作为企业财务的政府管理部门从社会管理的角度加强企业财务管理,都需要有法可依、有章可循。而我国原来有关企业资产与财务管理的规定,都是散见于各类法律、法规及规范性文件之中,实践中亟需制定完整的、统一的企业国有资本与财务管理暂行办法。另一方面,根据党中央、国务院的部署,从1998年开始,军队、武警、政法系统、中央党政机关先后与所办的企业和直属的各类企业脱钩。继续保留的企业,其资产与财务由财政部管理。这一重大改革,改变了国有企业长期以来形成的部门管理体制和行业管理格局,对财政部门资产与财务管理工作提出了新的要求。为此,2000年财政部对内设机构职能进行调整,专设了管理企业国有资本与财务的司局,对企业资产与财务实行统一管理。为了适应企业管理体制改革的需要,规范企业国有资本与财务管理行为,推动企业建立现代企业制度,很有必要尽快制定统一的《办法》。
党的十五届四中全会明确指出,要按照“国家所有,分级管理,授权经营,分工监督”的原则,积极探索国有资产管理的有效形式。国务院代表国家统一行使国有资产所有权,是国有资本的出资人。财政部作为国务院的一个职能部门,分工行使的是出资人的资产财务管理职能。随着企业管理体制改革的推进和政府职能的转变,财政部具备了制定《办法》的条件。因此,财政部以国有资本管理为突破口,立足于建立出资人财务管理制度,改革传统的企业资产财务管理模式,规范企业国有资本与财务管理行为,制定出台了《办法》。
二、《办法》的主要内容
《办法》从政府出资人的角度,根据财政职责,构建了以资本为纽带,以国有资本投入、营运、收益、考评、责任为主线的企业国有资本与财务管理框架体系。全文共分为八章四十九条,主要内容包括如下几个方面:
(一)划清了主管财政机关与母公司对国有资产与财务管理的职责与权限。在第二章“管理职责与权限”中,一方面明确了主管财政机关的主要职责,主要有:管制度、管资本、管分配、管监督和提供指导服务。另一方面规定了母公司的主要职责,主要体现在三个层面:对国家承担国有资本保值增值责任;对子公司行使出资人的权利;对内履行依法经营、严格内部管理。同时规定,主管财政机关可以将部分职能委托给母公司,企业对于国有资本与财务管理的重大事项,应当严格按照内部议事规范进行决策。
(二)规范了国有资本投入、营运、收益的全过程管理。《办法》从出资人的角度,围绕国有资本的运动过程规范了资产和财务管理行为。其中,第三章“国有资本投入的管理”主要规范了国有资本在清产核资和产权变动时的价值确认依据、资本保全原则在企业经营期间以及发生子公司资不抵债情况时的具体运用、不同组织形式企业转增资本的监管要求、国有资本转移实行有偿转让以及产权登记要求等。第四章“国有资本营运的管理”主要明确了企业财务预算管理、企业基础管理、工资分配管理、企业借款管理、企业对外担保管理、企业对外投资管理、企业合并与分立、产权转让及公司制改建等管理以及资产评估管理等内容。第五章“国有资本收益的管理”主要明确了国有资本收益的构成、企业利润分配制度、亏损弥补规定、资产损失的处置以及产权转让收益和企业清算收益的处理等内容。
(三)明确了对企业实施财务考核与评价。开展企业的考核与评价,不仅是现代市场经济条件下的通行做法,而且是规范政府对企业的监管,建立间接管理国有资本的有效方法和手段之一。在第六章“财务考核与评价”中,明确了考评的内容是以国有资本保值增值能力为核心,包括财务效益、资产营运、偿债能力和发展能力四个方面。考评的形式分为内部考评和外部考评两种。考评的作用主要是将考评报告提交给政府及有关人事管理部门参考,作为对企业领导人员奖惩任免的依据,同时进一步与对经营者实行年薪制、股票期权等激励政策有机地结合起来。考评的基础数据必须是经注册会计师审计的财务会计报告。主管财政机关对企业考评与评价的结果,可以一定的方式向社会发布,接受社会监督。
(四)规定了资产财务管理的法律责任。建立有效的企业国有资本与财务管理制度体系,必须强化法律责任,特别是强化企业法定代表人的法律责任。在第七章“法律责任”中,主要明确了主管财政机关的监督处罚权,对企业在国有资本与财务管理中应当承担的法律责任,以及主管财政机关违法行政的法律责任。对企业的处罚方式,包括责令限期纠正、追回损失或者没收非法所得、通报批评。对负有直接责任的主管人员和其他人员的处罚方式,主管财政机关可建议人事管理部门给予行政处分;构成犯罪的,则应移交司法机关依法追究刑事责任。
三、《办法》对传统模式的突破
对比国家以往有关企业资产与财务管理规章、制度,《办法》在以下几个方面具有重大突破:
一是突破了以企业为对象的财务管理模式,建立了以国有资本为管理对象的新型财务管理体系。传统的财务管理制度、国有资产管理规章,都是以企业为直接管理对象的,围绕企业创立、成长、衰退、注销的过程实施管理,体现了政府部门的社会管理职能。为了适应企业建立现代企业制度的需要,《办法》围绕国有资本的投入、营运、收益、退出的全过程实施管理,体现了国家作为国有资本所有者的财务管理职能。
二是突破了以具体事项为主的直接管理方式,采用以制度规范为主的间接管理方式。过去,政府部门由于以企业为管理对象,一方面存在对企业干预过多、过细的弊端,另一方面将应当由所有者管理的事项交给了企业,导致国有企业财务状况恶化、国有资产流失严重。《办法》在很大程度上划清了主管财政机关与企业之间的职责,对于企业的资本与财务行为,尽量给予制度规范,使企业有章可循。
三是突破了以行政审批为主的简单管理手段,调整为备案、审批、指导、监督相结合的复合管理手段。过去,管理手段主要是行政审批,比较单一。《办法》按照“少审批、多规范”的原则,大量减少了主管财政机关的审批事项,同时规定企业具有备案、报告的责任,主管财政机关对企业具有政策、业务指导的责任,以及对国有资本经营效绩进行考评、对违纪行为进行处罚的权力。
四、施行《办法》的现实意义
(一)有利于资产与财务的统管,实现资产与财务管理的有机结合。十多年来,我国企业国有资产与财务管理一直处于分割状态,没有形成合力,不利于财政职能的充分发挥。资产与财务,从其本质上讲,是一个问题的两个方面。一方面,对资产运行结果的反映,即是企业的财务状况;另一方面,企业的财务状况又反映着企业资产运行的质量。因此,资产与财务管理的基本职能是一致的,《办法》将资产管理与财务管理的内容作为一个有机整体,构建以出资人管理制度为中心的新型的企业国有资本与财务管理制度体系。
(二)有利于促进经济结构的调整,提高国有经济资源的整体效益。对经济结构进行调整是当前整个经济工作的主线,对国有经济实行战略性调整是其主要任务这一。随着国有企业改革的深化,国有企业改组改制、兼并、出售转让等经济行为十分频繁,而且初步形成了国有经济有进有退的调整机制。为了体现国有资本与财务管理服务于整体经济结构调整目标的精神,《办法》对企业公司制改建、兼并、出售乃至破产等相关的资产与财务管理行为进行了规范,既可防止资本权益受损,维护国有资本的权益,又有利于经济结构调整,促进国有经济资源实现有效的优化配置,提高国有资本整体效益。
(三)有利于政企分开,划清财政部门与企业的职责权限。企业与主管部门脱钩、其资产与财务关系交由财政部门直接管理,是企业管理体制、也是企业资产与财务管理体制的重大改革。这一改革不是把原主管部门的职责简单移交给财政部门,财政部门必须按照企业构建以资本纽带的母子公司体制的要求,改进管理方式、方法,重新界定财政部门与企业的职责。因此,《办法》按照政企分开的原则,根据企业管理体制改革的要求,划分了财政部门与企业的职责权限,使政府和企业各自的权责清晰、权责对称。
(四)有利于促进企业机制的转换,建立起规范的激励和有效的约束机制。国有企业三年脱困的目标基本完成,但企业转换经营机制的任务还很重。随着我国市场经济体制的逐步完善,特别是加入WTO以后,国有企业的优惠政策将随之取消,政策效应也会随之消失。如果企业机制不转换,企业财务状况的好转就不能持久。因此,《办法》按照促进企业机制转换的原则,一方面规范了企业资本营运、工资分配、年薪制等激励政策,为企业转换机制创造条件;另一方面明确企业内部监督和外部监督的办法及法律责任,力求逐步建立有效的约束机制。
(财政部企业司供稿 张国春执笔)
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