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摘要:
2001年6月22日,财政部发布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》。两个规范作为《会计法》的配套措施,是解决当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的重要创举,也是适应我国加入WTO的客观要求。这两个规范的发布实施,对于深入贯彻《会计法》,强化单位内部会计监督,整顿和规范社会主义市场经济秩序,必将发挥十分重要的促进作用。
一、发布和实施《内部会计控制规范》的背景
(一)《内部会计控制规范》作为《会计法》的配套规章,是深入贯彻新《会计法》的重要措施。新《会计法》第二十七条规定,“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求:①记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约;②重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确;③财产清查的范围、期限和组织程序应当明确;④对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述规定是新《会计法》的重要突破。单位内部会计监督与内部会计控制虽不完全等同,但...
2001年6月22日,财政部发布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》。两个规范作为《会计法》的配套措施,是解决当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的重要创举,也是适应我国加入WTO的客观要求。这两个规范的发布实施,对于深入贯彻《会计法》,强化单位内部会计监督,整顿和规范社会主义市场经济秩序,必将发挥十分重要的促进作用。
一、发布和实施《内部会计控制规范》的背景
(一)《内部会计控制规范》作为《会计法》的配套规章,是深入贯彻新《会计法》的重要措施。新《会计法》第二十七条规定,“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求:①记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约;②重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确;③财产清查的范围、期限和组织程序应当明确;④对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述规定是新《会计法》的重要突破。单位内部会计监督与内部会计控制虽不完全等同,但是,这些职责明确、相互分离、相互制约、相互监督的一系列法律要求,充分体现了内部会计控制的本质。因此,新《会计法》是财政部制定并发布《内部会计控制规范》的基本法律依据,《内部会计控制规范》作为新《会计法》的配套规章,要求各单位深入贯彻新《会计法》,通过严格的内部会计控制,强化单位内部会计监督,整顿和规范工作秩序,确保国家统一会计制度的有效实施,不做假账。
(二)针对当前一些单位内部管理松弛、控制弱化问题,《内部会计控制规范》要求加强内部会计及与会计相关的控制,形成完善的内部牵制和监督制约机制。改革开放以来,在经济高速发展的同时,出现了一些新型的经济犯罪案例,如,携巨额公款外逃、挪用公款赌博、用公款炒股、在办理采购、销售、投资、工程项目等业务中损公肥私,捞取巨额回扣,等等。剖析这些经济犯罪案件,原因是复杂的,然而,单位内部会计监督不健全,管理和控制弱化,是其中的一个重要因素。有些案例的产生,往往是由于单位缺乏最基本的内部会计控制,将支付款项所需的全部印章及相关票据交由一人保管所致。因此,在新的形势下,必须高度重视单位内部会计控制建设问题,强化单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制,保证单位内部涉及会计的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分,真正做到不相容职务相互分离、相互制约、相互监督。
(三)建立并实施《内部会计控制规范》,是从源头上治理腐败的一项制度安排。腐败是人民群众反映最强烈的问题之一。这些年来,腐败现象出现了“高发”的态势,这与社会环境的日益复杂、市场经济的发展阶段和权力监督中存在某些空当、薄弱环节有关,同时单位内部会计控制弱化也是不容忽视的一个重要因素。通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件,加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。为了落实党中央和国务院的要求,财政部制定并发布《内部会计控制规范》,作为从源头上治理腐败、标本兼治中治本的一项制度安排,是具有重要的现实意义的。
二、制定《内部会计控制规范》的总体思路
(一)《内部会计控制规范》作为新《会计法》的重要配套规章,属于国家统一的会计制度的范畴,由财政部制定并发布。各单位应当根据国家有关法律法规和财政部制定的《内部会计控制规范》,结合部门或系统有关内部会计控制的规定,建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度,并组织实施。
(二)《内部会计控制规范》采取分批分步制定实施的方式。针对当前会计及相关工作中管理最为薄弱的环节,先制定迫切需要的《内部会计控制规范》,如货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等环节的控制,成熟一个发布一个,在此基础上,经过几年的努力,逐步建立起与我国经济发展相适应、满足不同单位经营管理需求的内部会计控制规范体系。
2001年11月25日,财政部在南京召开内部控制制度研讨会,研究、初审“采购与付款”等3个内部控制具体规范征求意见稿三、《内部会计控制规范》的主要内容
(一)关于“基本规范”。
“基本规范”共六章三十一条,明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求,在整个单位内部会计控制体系中起统驭作用,是制定货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等具体业务控制规范的依据。财政部在具体业务会计控制规范尚未全部完成的情况下,各单位可以根据“基本规范”,结合本单位的实际情况,建立并实施本单位的具体业务会计控制制度。
第一章“总则”。主要规定了内部会计控制的定义、目的、制定依据、适用范围等相关内容,明确了单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。
第二章“内部会计控制的目标和原则”。内部控制的目标是比较广泛的,就内部会计控制而言,“基本规范”主要围绕提高会计信息质量、保护财产安全完整和确保法律法规规章制度的贯彻执行等规定了三项基本目标。具体包括:“规范单位会计行为,保证会计资料真实、完整;堵塞漏洞、消除隐患,防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为,保护单位资产的安全、完整;确保国家有关法律、法规和单位内部规章制度的贯彻执行。”
关于内部会计控制应当遵循的原则,“基本规范”规定了六条即:合法性原则、有效性原则、全面性原则、不相容职务相分离原则、成本效益原则和适时性原则。遵循这些基本原则,内部会计控制才能落到实处。
第三章“内部会计控制的内容”。内部会计控制的内容是内部会计控制的主体和核心。“基本规范”规定的内部会计控制内容主要包括:货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。
货币资金会计控制,明确主要运用不相容职务相分离、授权批准、会计系统等内部会计控制方法,对货币资金收入、保管、支付等全过程中的关键控制点作出较为严格的规范。
实物资产会计控制,主要从实物的取得、保管、领用、发出、盘点、处理等环节找出关键控制点,采用授权批准、会计记录与实物保管相互分离和制约、非实物保管人员无权领发货物等一系列控制方法,防止各种实物资产的被盗、偷拿、毁损和流失。
对外投资会计控制,重点规范对外投资的决策机制和程序。单位在对外投资决策过程中,应当吸收会计人员参加,必要时聘请会计中介机构,进行投资可行性研究和投资效益的论证。提倡集体审议联签等责任制度,防止对外投资决策失误和不讲科学的个人专断,避免重大投资损失无人负责现象,严格控制投资风险。
工程项目会计控制,除了规范工程项目决策程序和责任制度外,重点强调了对项目招投标、承发包等关键环节的控制,必要时可考虑推行项目会计委派制,坚决地遏制和打击工程项目招投标、承发包等业务中的经济犯罪行为。
采购与付款会计控制,针对单位采购过程中存在回扣现象而导致单位资金流失或采购物资质次价高等问题进行会计控制。控制的重点是采购决策,强调单位内部任何个人都不能独立决定采购品种、采购单位和采购价格,建立并实施采购决策环节的相互制约和监督机制。
销售与收款会计控制,主要关注定价原则、收款方式等销售政策的制定,明确销售机构和推销人员的职责权限,加强合同订立、商品发出和账款回收的会计控制,防范销售过程中的舞弊行为,避免或减少坏账损失。
成本费用会计控制,要求建立成本费用控制系统,实行预算管理、指标分解,控制差异、降低成本。
筹资活动会计控制,重点在于合理地确定筹资规模和筹资结构、选择筹资方式。
担保会计控制,要求建立担保决策程序和责任制度,控制担保行为,防止随意签定担保合同,规避担保的潜在风险。
上述内部会计控制的内容仍较原则,难以涵盖所有单位的各项经济业务活动,各单位应当结合本单位的业务特点和管理要求,加以具体化。
第四章“内部会计控制的方法”。内部会计控制方法是规定如何对内部会计控制内容进行控制的问题。“基本规范”借鉴国际惯例,结合我国实际,明确了不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制、电子信息系统控制等控制方法。这些控制方法是内部会计控制最基本的方法,各单位建立并实施本单位的内部控制体系时,应当根据具体的控制内容选择适用的控制方法,并注意控制内容与控制方法之间的内在联系。
第五章“内部会计控制的检查”。内部会计控制检查是单位内部会计控制制度得以有效实施的保证,也是发现内部控制缺陷并不断改进和完善内部控制体系的重要措施。本章明确了履行内部控制检查的责任主体及其职责权限,规定单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及实施情况进行评价,接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制的重大缺陷提出书面报告。国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门有权对本行政区域内各单位内部会计控制的建立和执行情况进行监督检查。
第六章“附则”,主要对“基本规范”的解释权限和实施日期作了规定。
(二)关于“货币资金规范”。
货币资金是流动性最强的资产,是单位内部会计控制的关键,因此,在发布“基本规范”的同时,发布了“货币资金规范”。本规范共六章二十七条。
第一章“总则”。除了规定本规范的制定依据、适用范围等相关内容外,强调单位负责人对本单位货币资金会计控制的建立健全和有效实施以及货币资金的安全完整负责。
第二章“岗位分工及授权批准”。通过岗位分工和授权批准的控制方法,加强对货币资金的会计控制。明确规定:单位不得由一人办理货币资金业务的全过程,办理货币资金业务的不相容岗位必须相互分离、相互制约和相互监督,严禁未经授权的机构和人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。
第三章“现金和银行存款的管理”。现金和银行存款是货币资金的主要组成部分,本章针对单位内部现金和银行存款收入、支出和结存等环节中的关键控制点作出规范,以加强对现金和银行存款收支、结存、核对及银行开户的管理。
第四章“票据及有关印章的管理”。强调对票据购买、领用、保管、背书转让、注销等环节的控制,严禁一人保管支付款项所需的全部印章。
第五章“监督检查”。要求各单位建立对货币资金业务的监督检查制度,规定了货币资金监督检查的主要内容,发现问题,及时纠正。
第六章“附则”,主要规定本规范的解释权限和施行日期。
四、需要说明的几个问题
(一)《内部会计控制规范》与其他相关会计法规的关系。
总体而言,《内部会计控制规范》是对其他相关会计法规的贯彻实施起保证作用,这在内部会计控制的目标中已经作了明确规定,即:“确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行”。比如,《内部会计控制规范》作为新《会计法》的重要的配套法规之一,确保各单位根据实际发生的经济业务进行会计核算,通过运用一系列会计控制方法,严格控制做假账等违法行为。再如,《企业财务会计报告条例》、《企业会计制度》及相关会计准则,统一了我国公司、企业的财务会计标准,取得了建立适合我国国情的会计核算体系的重大突破。但这些条例、准则、制度只有通过内部会计控制规范的有效实施,才能确保本企业真正严格按照国家统一的会计制度规范会计行为,提高会计信息质量。同时,《内部会计控制规范》属于强化单位内部管理的范畴,任何企业、公司、行政事业单位,只有建立严格规范的内部会计控制体系,对于重大决策和重要经济事项的职责权限形成相互分离、相互制约和相互监督的机构,才能做到管理科学,防止舞弊,不做假账,提高经济效益。企业特别是上市公司对外报告财务会计报告,应当同时提供内部会计控制及其有效实施的专项报告,这在国外早有先例。注册会计师在对企业内部会计控制进行评价时,如果客户的内部控制健全并有效实施,一般不会存在会计做假行为。事实上,一个管理水平较高的企业,一般都会严格执行《会计法》和国家统一的会计制度。我国刚刚兴起、国外早已流行的管理咨询业务,在我国具有巨大的潜在市场。管理咨询的核心就是内部会计控制。
(二)《内部会计控制规范》的试行问题。
财政部下发的《内部会计控制规范》要求在国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织中试行。试行不是试点,不应理解为一些单位执行,其他单位可以不执行;也不能认为单位可以执行也可以不执行。这里,试行的意义主要是指随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高,财政部将对《内部会计控制规范》进行不断的修订和完善。因此,各单位应当认真贯彻实施《内部会计控制规范》的各项规定。
根据财政部内部会计控制建设的总体思路,此次发布的“基本规范”和“货币资金规范”只是内部会计控制规范的开始。嗣后,财政部将加快相关内部会计控制规范的建设步伐,力争利用2~3年的时间,建立起适应我国经济发展要求的内部会计控制规范体系。
(财政部会计司供稿 刘玉廷执笔)
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