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摘要:
2001年2月20日,财政部部长项怀诚签发第10号部长令,发布《财政部门实施会计监督办法》(以下简称《办法》)。《办法》共五章,六十五条,于发布之日起施行。制定《办法》是贯彻实施《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》),加强会计监管的一项重要措施,对于规范财政部门会计监督工作,保障财政部门有效实施会计监督,保护公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要意义。
一、制定背景
制定《办法》的一个背景是:针对我国会计工作现状、会计工作中存在的问题,特别是政府部门监管会计工作中存在的执法不严、违法不究的现象,1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《会计法》进行了修订。新修订的《会计法》有几个重要的变化:一是明确政府部门会计监督的职责划分。规定财政部门为各单位会计工作的监督检查部门,对各单位会计工作行使普遍监督权,其他部门监督检查有关单位的会计资料的权限界定在法定范围之内。二是原则规定了财政部门监督检查会计工作的内容。包括对单位会计工作监督和对注册会计师、会计师事务所出具的审计报告的再监督两个方面。三是加大对违法会计行为的惩治力度。增加了对违法单位和相关责任人员...
2001年2月20日,财政部部长项怀诚签发第10号部长令,发布《财政部门实施会计监督办法》(以下简称《办法》)。《办法》共五章,六十五条,于发布之日起施行。制定《办法》是贯彻实施《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》),加强会计监管的一项重要措施,对于规范财政部门会计监督工作,保障财政部门有效实施会计监督,保护公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要意义。
一、制定背景
制定《办法》的一个背景是:针对我国会计工作现状、会计工作中存在的问题,特别是政府部门监管会计工作中存在的执法不严、违法不究的现象,1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《会计法》进行了修订。新修订的《会计法》有几个重要的变化:一是明确政府部门会计监督的职责划分。规定财政部门为各单位会计工作的监督检查部门,对各单位会计工作行使普遍监督权,其他部门监督检查有关单位的会计资料的权限界定在法定范围之内。二是原则规定了财政部门监督检查会计工作的内容。包括对单位会计工作监督和对注册会计师、会计师事务所出具的审计报告的再监督两个方面。三是加大对违法会计行为的惩治力度。增加了对违法单位和相关责任人员给予通报、罚款、吊销会计从业资格证书的行政处罚。《会计法》的这些变化,强调了政府会计监督对于保障正常会计秩序和社会经济秩序的重要作用,赋予了财政部门会计监督的法定职责。《会计法》实施后,监督检查各单位会计工作是财政部门必须履行的法定义务。为了使《会计法》这方面的原则规定得以具体落实,需要对财政部门实施会计监督的主体、内容、形式、方法以及相关事项作出具体规定。
《办法》出台的另一个背景是:1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案在宪法第五条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法制国家。”1999年11月国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》指出,依法行政是依法治国的重要组成部门,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。依法行政,就是政府部门的一切行政行为都要依法办事,严格按照法定的权限和程序履行职责。全国人大和人大常委会先后发布实施了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》等法律,对政府部门行政立法、行政执法、行政救济等行政行为作出具体规定。财政部门实施会计监督,依法对各单位进行会计监督检查,对有违法会计行为的单位和个人给予行政处罚,属于行政执法行为,应当遵守法定程序,规范执法。为此,财政部门需要以规章的形式明确执法程序,规范财政部门执法行为,同时,规范执法相对人的义务,如在财政部门执法活动中,依法接受检查的义务,配合财政部门检查提供有关情况和资料的义务,履行行政处罚的义务等等。使执法人员和执法相对人在明确权利的前提下履行各自的义务。只有这样,才能保障财政部门会计监督的实施,保护执法相对人的权益,体现法律规定的精神。
二、主要内容
会计监督是一项基础性经济监督,涉及多个政府部门,就财政部门内部看,会计监督涉及预算管理、财务管理、国有资产管理、会计管理等多项财政管理工作。《办法》作为《会计法》配套的财政部规章,主要解决财政部门会计执法程序问题。为此,《办法》主要规范了财政部门实施会计监督检查和对违法会计行为实施行政处罚的有关内容,并对相关事项作出规定。
关于会计监督的执法主体和执法对象。《办法》规定,国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织执行《会计法》和国家统一的会计制度的行为实施监督检查以及对违法会计行为实施行政处罚,适用本办法。这一规定明确了财政部门实施会计监督是一项不同于其他经济监督的独立的执法活动,其执法主体是财政部门,执法对象是各单位执行《会计法》和国家统一的会计制度的情况,即会计行为,实施会计监督行政处罚的对象是有违法会计行为的当事人。
《办法》第二章规范了财政部门实施会计监督检查的内容、形式和程序。会计监督检查内容,包括对单位依法设置会计账簿情况、会计资料真实完整情况、会计核算情况、会计从业资格制度执行情况进行监督检查,以及对注册会计师、会计师事务所出具的审计报告的再监督。会计监督检查的形式主要包括:全面检查、专项检查和重点抽查。全面检查和专项检查财政部门应制定检查计划,重点抽查的对象一般是有重大违法嫌疑的单位。对于会计监督检查的程序,除对财政部门实施会计监督检查的工作程序和相关的文书内容作出规范外,《办法》在第十九条、第二十第和第二十一条规定,财政部门在实施会计监督检查过程中,遇有特殊情况时,可采取调用会计资料、先行登记保存会计资料、到与被检查单位有经济业务往来的单位和被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况等措施。
《办法》第三章规定了财政部门对违法会计行为给予行政处罚的种类和适用。财政部门可采取的行政处罚种类,包括警告、罚款、吊销会计从业资格。行政处罚的适用,是财政部门根据违法会计行为情节、性质和危害程度决定给予行政处罚种类和处罚幅度。由于多数违法会计行为无法以违法金额来量化,因此,《办法》在第二十六条、第二十七条规定了从轻处罚和从重处罚的情节。
《办法》第四章对财政部门实施行政处罚的程序作出规范。《办法》规定,财政部门对违法会计行为实施行政处罚,应当按照规定的程序办理,具体包括:立案、调查、审理、处罚决定、处罚执行等环节。①在立案程序,财政部门要对违法会计行为案件予以审查,应先立案再进行调查处理。对于在行政管理中发现的正在进行的违法行为需要立即查处的,也必须在事后补办立案手续。②在调查程序,财政部门应当按照会计监督检查程序对单位实施检查,搜集违法事实和证据。③规定审理程序,一是体现行政处罚的监督制约原则,将违法行为的调查与行政处罚决定分开;二是考虑到《会计法》对罚款处罚的设定幅度较大,各类行政处罚案件在审理程序确定处罚的种类和幅度,可以有效避免由于处罚尺度的不统一而引发的行政复议和行政诉讼案件。④在处罚决定程序,财政部门应当根据对违法会计行为案件的审理结果,下达会计监督检查结论或者行政处罚决定。⑤在处罚执行程序,规定被处罚的当事人应当在规定期限内履行行政处罚决定,当事人逾期不履行处罚决定的,由作出行政处罚决定的财政部门申请人民法院强制执行。另外,《办法》规定,财政部门在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,当事人有权进行陈述和申辩。财政部门作出较大数额罚款、吊销会计从业资格证书的行政处罚决定之前,还应当告知当事人有要求听证的权利,当事人要求听证的,应当按照规定组织听证。
《办法》对财政部门实施会计监督提出了总体要求。规定财政部门应当指定专门的机构和人员,合理有效的内部分工,将会计监督与财政日常管理工作有机结合起来,在体现行政执法的监督制约原则,保护公民、法人和其他组织合法权益的同时,注意提高行政效率,降低监督成本;建立和完善包括接受检举、会计监督检查实施、案件审理、罚款收缴、文书送达、案件移送、案卷管理等在内的一系列工作制度,保证会计监督的职责履行经常化、制度化;严格遵守法定程序,对违法会计行为的处理,应当做到事实清楚,证据确凿,程序合法,处罚相当;对于涉嫌犯罪或者违反其他法律法规的案件,及时将案件材料移送司法机关、其他有关政府部门处理。
另外,《办法》规定了财政部门及其工作人员对在会计监督检查工作中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。规定财政部门工作人员实施会计监督中,不得有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿和泄露国家秘密、商业秘密的行为,不按规定履行法律义务的,依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(财政部会计司供稿 陈体勇执笔)
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