时间:2020-07-24 作者:
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摘要:
国际金融组织贷款属政府主权外债,也就是说对于国际金融组织来说,其借款人就是中国政府。对国际金融组织贷款的有效使用和及时偿还,影响到整个国家的财政经济状况和对外信誉,具有极其重要的意义。
自从1998年国务院机构改革以来,财政部成为政府主权外债的惟一归口管理部门和对外窗口单位。我国目前的政府主权外债主要由多边国际金融组织贷款、双边外国政府贷款,以及财政部代表政府的对外发债等组成。
我国目前所利用的国际金融组织贷款主要包括:世界银行贷款(包括国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷)、亚洲开发银行贷款和国际农业发展基金会贷款。这些贷款主要用于教育、卫生、农林、城建、环保、扶贫和基础设施建设等方面(其中农业发展基金会贷款只用于农业项目)。自1980年我国恢复世界银行席位并开始使用世界银行贷款,20年来国际金融组织提供的贷款对我国的改革开放事业和国民经济的发展均起到了较大的促进作用,贷款项目取得了良好的社会效益和经济效益。截止2000年底,我国与各国际金融组织的已签约贷款额及实际支付额如下(单位:亿美元):
财政部对国际金融组织贷款的管理,以资金、财务、债务为主线,涉及贷款项目周期的各个...
国际金融组织贷款属政府主权外债,也就是说对于国际金融组织来说,其借款人就是中国政府。对国际金融组织贷款的有效使用和及时偿还,影响到整个国家的财政经济状况和对外信誉,具有极其重要的意义。
自从1998年国务院机构改革以来,财政部成为政府主权外债的惟一归口管理部门和对外窗口单位。我国目前的政府主权外债主要由多边国际金融组织贷款、双边外国政府贷款,以及财政部代表政府的对外发债等组成。
我国目前所利用的国际金融组织贷款主要包括:世界银行贷款(包括国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷)、亚洲开发银行贷款和国际农业发展基金会贷款。这些贷款主要用于教育、卫生、农林、城建、环保、扶贫和基础设施建设等方面(其中农业发展基金会贷款只用于农业项目)。自1980年我国恢复世界银行席位并开始使用世界银行贷款,20年来国际金融组织提供的贷款对我国的改革开放事业和国民经济的发展均起到了较大的促进作用,贷款项目取得了良好的社会效益和经济效益。截止2000年底,我国与各国际金融组织的已签约贷款额及实际支付额如下(单位:亿美元):
财政部对国际金融组织贷款的管理,以资金、财务、债务为主线,涉及贷款项目周期的各个阶段和各个环节,包括贷款项目的立项、准备、评估、对外谈判磋商、项目执行监督、项目完工评价等等。管理的核心目标任务是贷款资金的充分有效使用和贷款债务的及时准确偿还,维护国家的对外形象和信誉。
一、国际金融组织贷款的现行财会管理方式
国际金融组织贷款财会管理可分为两大部分。一部分是对项目贷款资金支付与使用的财会管理,另一部分是对贷款回收与偿还的财会管理。国际金融组织贷款的财会管理有一定的特殊性,一方面是除了要遵循国有的规章制度以外,还要适应对国际金融组织贷款资金管理的特殊要求,另一方面则体现在与国内对贷款的转贷方式的密切相关上。
国际金融组织贷款与国内一般银行贷款在基本性质上和实际操作中都有一些不同之处。首先因为它属于政府主权外债,各级政府以及各级政府的财务代表即各级财政,必须担负起管理责任,在贷款借、用、还的全部过程中起到重要作用;其次国际金融组织贷款在实际操作中也有些特殊的管理要求,例如:国际金融组织贷款资金涉及多种外币,对外汇风险的核算是财务管理的重要内容,现行国际金融组织贷款业务的财务制度规定一律采用分账制核算,使用外币兑换科目核算汇兑风险损益;国际金融组织贷款资金不是一次性地拨付至借款人手中,而是使用周转金或直接支付给供货商的方式,按项目进度分期付款;国际金融组织规定其贷款资金通常只能占到全部项目总投资的30%~50%,有的甚至更少,其余资金必须由借款人自行筹集;项目建设期间,国际金融组织要求项目单位提供经过合格审计部门审计的统一格式的年度财务报告,以专门体现其贷款资金的使用情况和项目进展情况等。
国内对贷款的转贷方式与财会管理密切相关。不同的转贷方式决定了不同的资金流动过程,不同的资金流动过程又决定了不同的财会管理方式。
二、国际金融组织贷款转贷模式及财务、债务管理体系的变化
财政部作为我国政府的代表与国际金融组织签订贷款协议后,再将这些贷款以一定的方式转贷给最终用款人,这就是通常所说的国际金融组织贷款转贷模式。不同时期,不同国际金融组织和不同项目的转贷模式各有不同。
世界银行贷款的转贷模式有一个逐渐演变的过程。最初的转贷方式(八十年代)通常由财政部与中央级专业部委签订转贷协议,再由中央级专业部委与各级专业部门和政府签订分贷协议,层层转贷,直到最终用款人。在这种模式中,大部分贷款项目从立项到完工,地方财政都没有任何参预。地方财政作为地方政府的债务代表,签约之时就事实上成为了债务担保人甚至直接债务人,但在整个项目的准备与执行过程中,其财会管理职能没有丝毫体现,而最终的还款责任却往往要由财政承担,这种做法显然不合理。贷款的准备与执行过程中缺乏财务上的考虑和监督,为将来的贷款偿还埋下了隐患,给国家财政带来较大压力。所以从八十年代末九十年代初开始,财政部逐步改革了世界银行贷款的转贷模式,由财政部直接与省级地方政府签订转贷协议,同时明确各级财政为各级政府的债务代表人和贷款的归口管理部门。贷款资金支付时要流经各级财政直至最终用款人,回收资金也同样通过各级财政层层汇总上缴。由此财政直接参预了项目的准备、执行及偿还,财务监督管理职能得到有效发挥,对于确保贷款资金的有效使用和及时偿还起到了关键性的作用。
1998年国务院机构改革后,原由人民银行负责管理和转贷的亚洲开发银行贷款划归财政部管理。为将亚行贷款的管理和转贷模式与世行贷款的管理和转贷完全一致起来,改变其过去财会管理比较松散的情况,同时为适应机构改革的要求和新的管理体制,经国务院批准,财政部重新确定了国际金融组织贷款转贷原则,将包括世行、亚行贷款在内的国际金融组织贷款的转贷模式划分为三类,并在财政部于2000年颁发的《国际金融组织与日本国际协力银行贷款管理暂行规定》中予以明确规定。这三类转贷方式具体为:①公益性和非经营性基础设施类项目的贷款由财政部转贷给地方政府,地方财政作为地方政府的代表直接承担还贷责任;②经营性的基础设施项目的贷款,应该由财政部转贷给国家开发银行,再由国家开发银行转贷给项目单位,地方政府不提供偿还担保,还贷责任由开发银行对财政部承担;③竞争性项目贷款由财政部转贷给国有商业银行或非银行金融机构,再由它们转贷给具体项目单位,转贷银行承担还贷责任和信贷风险。这三种转贷模式适应了我国发展公共财政的改革目标。但由于种种原因,目前第二种转贷方式尚未真正建立起来,第二类项目的转贷目前仍采用第一种转贷方式转贷。
国际农业发展基金贷款的窗口单位一直是农业部,但其财会管理在财政部。2000年以前其财会管理较为松散,以后也逐渐向世行、亚行贷款项目的管理方式靠拢。
三、对项目贷款资金支付与使用的财会管理
项目贷款资金支付与使用的财会管理,根本任务在于确保资金专款专用,以及提高资金使用效率。
在项目贷款资金的支付过程中,国际金融组织通常以周转金账户或直接支付给供货商的方式来拨付贷款,因此要求借款人必须有专门的机构和人员来管理周转金账户,向国际金融组织提供各种国际金融组织要求的提款单据,并负责相应的财务会计工作。由于各级财政部门在国际金融组织贷款管理中所起的特殊作用,现行的作法是周转金账户通常由各级财政来管理,除少数由专业部门担保的项目以外,大部分贷款资金都是经过各级财政部门层层向下拨付,直至最终用款人。财政部国际司于1999年颁布了《国际金融组织贷款赠款项目专用账户会计核算办法》,明确并统一了以往零散又不规范的作法。该办法适用于周转金账户的管理部门与项目执行单位相分离的贷款、赠款项目的周转金账户的会计核算,专门用以规范周转金账户的会计管理。周转金管理部门每年需向国际金融组织提供经合格审计部门审计的财务报告。
我国对于国际金融组织贷款项目贷款资金使用的管理,可以以世界银行贷款项目为代表。对世界银行贷款资金的管理开始最早,体系也最为完善。其他国际金融组织贷款的财会管理均可以此为标准。
财政部国际司(包括其前身世界银行业务司)早在1993年就颁发了《世界银行贷款项目财会管理暂行规定》,此后又陆续颁发了《世界银行贷款项目财务报告暂行规定》和《世界银行贷款项目会计核算办法》。其中《世界银行贷款项目财务报告暂行规定》是对《世界银行贷款项目财会管理暂行规定》财务报告部分的修订和补充。而《世界银行贷款项目会计核算的办法》则是迄今为止最为完备的世界银行贷款项目的财会管理规定。
由于大多数国际金融组织贷款项目的建设与国内一般基本建设项目没有什么本质不同,只是会计信息使用者、资金来源和币种方面有一定的特殊性,所以这些财会制度都是以国有基本建设单位财会制度为制定基础,只是根据国际金融组织贷款的特殊性,增加了部分科目和报表来专门核算和管理国际金融组织贷款资金。其中《世界银行贷款项目会计核算办法》就是使用世行贷款的基本建设项目单位执行《国有建设单位会计制度》的实施细则。
按现行规定,凡是1998年7月1日以后经世界银行执行董事会批准执行的项目,除执行现行有关会计制度外,还应同时按照《世界银行贷款项目会计核算办法》报送会计报表。而在1998年7月1日以前已经世界银行批准执行的世行项目,由项目单位自主决定是执行《世界银行贷款项目会计核算办法》,还是执行《世界银行贷款项目财会管理暂行规定》和《世界银行贷款项目财务报告暂行规定》。
现行世界银行贷款项目的财会制度还存在一些不完善之处。由于世界银行贷款除用于基础设施建设这类有经营效益的项目中以外,大量的贷款和几乎全部的赠款都用于教育、卫生、扶贫等非经营性项目。这些项目的建设过程通常没有大规模的工程建设,贷款或赠款资金主要用于培训、技援、考察和小批量的物品采购。由此,国有基本建设单位会计制度对于这些项目来说过于复杂繁琐,而这些项目单位正在执行的行政或事业单位财会制度又过于简单。这给非经营性的世界银行贷款及赠款项目的财会管理带来一定的困难。
四、国际金融组织贷款回收与偿还的管理
国际金融组织贷款回收与偿还的管理,主要目的在于核算国际金融组织贷款成本,并确保及时足额地对外还款。国际金融组织贷款属政府主权外债,能否及时足额地对外付款,影响到整个国家的财政经济状况和对外信誉,而对贷款成本的核算影响到国家利用外债的政策方针。
贷款的回收与偿还与贷款的转贷过程密切相关,如前所述,由于各级财政部门在国际金融组织贷款管理中的重要作用,全部回收的贷款资金都要经过各级财政层层汇总上缴,最后由财政部统一对外偿还。其中公益性的贷款项目往往有很好的社会效益,但经济效益不显著。如果不使用国际金融组织贷款,这些项目的开展往往也要使用财政资金,所以公益性项目贷款的归还,财政应视项目的经济效益情况给予一定的支持。由于绝大多数的国际金融组织贷款都以各级财政作为直接债务人或担保人,财政部于1999年颁布了《国际金融组织贷款债务清偿办法》,规定财政部可以通过中央和地方两级财政年终结算时的专项扣款收回拖欠的国际金融组织贷款到期债务。该办法对于保证国际金融组织贷款债务的清偿起到了积极的促进作用。
贷款回收与偿还的财会管理中,对还贷准备金的管理是其中的重要内容。只有建立并管理好还贷准备金,才能未雨绸缪,确保在任何情况下都能及时足额地偿还贷款,并且不会对国家财政造成冲击。
按照《世界银行贷款项目财会管理暂行规定》,《世界银行贷款还贷准备金管理暂行规定》,《世界银行贷款还贷准备金管理补充规定》,和《关于国际金融组织贷款提前回收资金纳入还贷准备金管理的规定》,项目单位与凡使用了国际金融组织贷款的各级政府的同级财政,都应建立还贷准备金。由于各种原因,各级财政建立的国际金融组织贷款还贷准备金现在既没有纳入国家预算内管理,也没有纳入预算外管理,而是以单独运行的方式存在,其财会管理自成体系。
国际金融组织贷款还贷准备金的形成包括以下内容:
1.财政预算;
2.项目国内配套资金;
3.转贷利差和提前回收的贷款本金;
4.国际金融组织贷款银行存款利息净收入;
5.周转金账户存款利息;
6.项目单位的试生产收入、物资转让净额、罚没收入等;
7.还贷准备金的增值部分;
8.中央给予的利费奖励结余部分;
9.其他来源。
按照《世界银行贷款还贷准备金管理暂行规定》和《世界银行贷款还贷准备金管理补充规定》的要求,地方各级财政建立起的还贷准备金,其金额大小应为该地区年初使用国际金融组织贷款的已支付未偿还余额的3%~8%。省级财政的还贷准备金余额如达到应建立还贷准备金高限余额的80%,同时不拖欠到期应还的贷款债务,财政部国际司可为该省级财政无偿垫付另外20%的还贷准备金,期限5年,以支持地方财政工作。还贷准备金必须专款专用。为防范金融风险,规定还贷准备金银行账户只能开设在工商银行、农业银行、建设银行、中国银行和中信实业银行五家商业银行。省级财政应定期向中央财政汇报还贷准备金账户余额及支出情况。
为加强国际金融组织贷款资金回收与偿还的会计核算工作,财政部国际司于1999年颁布《国际金融组织贷款转贷会计制度》,并于2000年正式启用。该制度的颁布彻底改变了以往转贷部门各自为政,会计核算不规范,贷款债务数据不清的状况,为转贷部门加强财务管理,防范金融风险,提高管理水平奠定了坚实基础。该制度适用于作为本级政府债权、债务代表转贷国际金融组织贷款的财政部门,其他转贷机构可参照执行。
国际金融组织贷款转贷会计制度不同于现行任何行业的会计制度。虽然国际金融组织贷款业务与一般商业银行的贷款业务有相似之处,但由于是政府行为,与财政预算的关系密切,因此又具有预算会计的特点。财政部国际司在参考了现行各种会计制度,同时结合自身业务特点的基础上,制定了该制度,它属于国家统一的会计制度,由财政部依据《会计法》予以制定公布。该制度采用权责发生制,财务报表包括资产负债表、收支表和资金流量表。
转贷会计制度的主要核算内容是国际金融组织贷款的债务数据、贷款成本以及还贷准备金。与一般会计制度相比,有一些特殊性,例如:如前所述,由于国际金融组织的特殊支付程序,在贷款协议或转贷协议签订时,严格说来只形成了或有债务,但为了准确反映贷款规模,加强对贷款规模的宏观管理,同时也因为国际金融组织贷款的或有资产与或有负债的确定性较强,所以在该制度中,要求在贷款协议或转贷协议签字生效,取得了提款报账的权力时,对贷款债务就要进行表内核算。此外,由于国际金融组织贷款涉及多种外币,该制度规定采用外币分账制,汇兑损益的核算是极其重要的内容等。
该制度尚存在一些不足之处,由于业务特殊和时间仓促,是在没有制定出完整的财务制度的情况下先行制定了会计制度,理论研究还嫌不足。如汇兑损益的核算过于繁琐;转贷部门需不需要编制折合人民币合并报表也是值得研究的问题;按照贷款惯例,对发生的坏账应予核销,但由于目前政策原因,该制度中尚未作出相应规定等。此外国际金融组织的贷款产品也在不断发展和创新,该制度也需随之进一步修改和完善。
(财政部国际司供稿 傅静执笔)
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