时间:2020-07-24 作者:
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摘要:
财政部财政监督司司长 段景泉
监督是管理的有机组成部分,没有完善的监督就没有科学的管理。新《会计法》将会计监督作为一项重要的内容加以规范,充分体现了会计监督在整个经济工作中的重要性。会计监督可以从两个层面上来理解,一个层次是指会计工作作为监督的主体,监督单位的经济活动,实现会计的监督职能;另一个层次是指会计工作作为监督的客体,受社会审计部门、政府部门的监督。本讲我们探讨的是第二个层次的会计监督中的一部分。
新《会计法》对原有《会计法》的重大发展之一就是在制度上构造了一个符合社会主义市场经济要求的三位一体的会计监督体系,即单位内部的会计监督、社会审计监督、政府部门监督。从新《会计法》对会计监督体系各个层面的职责规定、运作要求等方面进行分析,可以说,单位内部的会计监督具有自律性,是我国会计监督体系的基础;社会审计监督具有鉴证性,是我国会计监督体系的重要补充;政府部门监督具有权威性,是我国会计监督体系的主导。政府部门既要对单位内部的会计监督提供指导、支持和服务,同时又要对其运作情况进行监督,它在新型会计监督体系中处于统领全局、不可或缺的地位。
一、政府部门监督体制上的六...
财政部财政监督司司长 段景泉
监督是管理的有机组成部分,没有完善的监督就没有科学的管理。新《会计法》将会计监督作为一项重要的内容加以规范,充分体现了会计监督在整个经济工作中的重要性。会计监督可以从两个层面上来理解,一个层次是指会计工作作为监督的主体,监督单位的经济活动,实现会计的监督职能;另一个层次是指会计工作作为监督的客体,受社会审计部门、政府部门的监督。本讲我们探讨的是第二个层次的会计监督中的一部分。
新《会计法》对原有《会计法》的重大发展之一就是在制度上构造了一个符合社会主义市场经济要求的三位一体的会计监督体系,即单位内部的会计监督、社会审计监督、政府部门监督。从新《会计法》对会计监督体系各个层面的职责规定、运作要求等方面进行分析,可以说,单位内部的会计监督具有自律性,是我国会计监督体系的基础;社会审计监督具有鉴证性,是我国会计监督体系的重要补充;政府部门监督具有权威性,是我国会计监督体系的主导。政府部门既要对单位内部的会计监督提供指导、支持和服务,同时又要对其运作情况进行监督,它在新型会计监督体系中处于统领全局、不可或缺的地位。
一、政府部门监督体制上的六个显著变化
原《会计法》对政府监督问题没有做专门规定,“会计监督”一章几乎没有涉及政府监督的内容,修订后的新《会计法》对“会计监督”一章做了重大修订:
(一)明确了有关政府部门的职责分工
按照新《会计法》规定,国务院财政部门主管全国的会计工作,县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作,因此对国家机关、社会团体、企业、事业单位等各类单位的会计工作实施政府监督,主要依靠各级财政部门进行。但由于会计资料作为一项社会性资源,存在于社会经济的各个领域,其他有关政府部门在对特定对象、特定目标进行监督检查时,也会涉及到对会计资料的监督检查,并且也经有关法律和行政法规授权。因此新《会计法》第三十三条第一款规定“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监督等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查”。这一条款明确了在对会计工作实施政府监督的过程中以财政部门为主、其他政府管理部门密切协作的关系,体现了政府监督在监督主体上的“协调性”,回答了“谁来监督”的问题。应当强调的是,其他部门检查的主要目标,不是会计资料真实完整性本身,但由于会计资料是各单位财务收支和经济业务活动的全面记录,这些部门的检查必须要借助会计资料进行,应该说检查会计资料只是这些部门完成各自检查目标的手段。而财政部门作为会计工作的主管部门,它所实施的检查直接表现为对会计资料真实性、完整性的监督,另外,财政部门也有权对有关部门开展以检查会计信息质量为主要目标的监督检查,也就是财政部门实施会计监督的范围是全方位的,财政部门在政府部门对会计工作的监督中处于牵头的、主导的地位。
(二)规定了财政部门实施会计监督的主要内容
新《会计法》第三十一条第三款做了明确规定:“财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督”。第三十二条规定:“财政部门对各单位的下列情况实施监督:1.是否依法设置会计账簿;2.会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实完整;3.会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定;4.从事会计工作的人员是否具备从业资格。”
(三)强化了政府监督的法律地位
修订后的新《会计法》对财政部门实施会计监督充分予以肯定,对监督检查的内容如依法建账情况、会计资料真实完整性情况、会计核算合规性情况逐条以法律的形式固定下来,并强调任何单位都不得拒绝监督检查,这就从法律上强化了政府监督的地位,使政府监督从主体、内容、程序到范围、手段等都纳入法制化的轨道。体现了政府监督的“强制性”,回答了“怎么监督”的问题。
(四)完善了政府监督的执法保障
监督一个单位的会计资料是否真实完整,很重要的一个方面就是查证这些会计资料是否真实完整地反映了该单位的经济活动情况。新《会计法》第三十二条第二款规定:“发现重大违法嫌疑时,国务院财政部门及其派出机构可以向与被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况,有关单位和金融机构应当给予支持”。赋予国务院财政部门及其派驻到各地的财政监察专员办事处账户查询权,无疑为有效实施政府监督提供了强有力的执法保障,体现了政府监督在监督手段上的“特殊性”,解决了以往财政监督检查中“监督难”的问题。
(五)提出了对政府部门执法的基本要求
新《会计法》第三十三条规定:“前款所列监督检查部门对有关单位的会计资料依法实施监督检查后,应当出具检查结论。有关部门已经作出检查结论能够满足其他监督检查部门履行本部门职责需要的,其他监督检查部门应当加以利用,避免重复查账”。第三十四条规定:“依法对有关单位的会计资料实施监督检查的部门及其工作人员对在监督检查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务”。第三十条规定:“任何单位和个人,对违反本法和国家统一的会计制度规定的行为,有权检举。收到检举的部门有权处理的,应当依法按照职责分工及时处理;无权处理的,应当及时移送有权处理的部门处理。收到检举的部门、负责处理的部门应当为检举人保密,不得将检举人姓名和检举材料转给被检举单位和被检举个人”。这些规定,实际上对政府部门监督提出了三项基本要求。一是出具结论。二是避免重复检查。三是注意保密。新《会计法》提出以上要求,加大了政府监督的“约束性”,有利于解决实际工作中“监督乱”的问题。
(六)严格了政府部门的法律责任
依法管理和监督会计工作,是新《会计法》赋予财政部门及有关行政部门的神圣权力,任何单位无权拒绝、阻挠,否则就是违法的;依法实施会计监督也是一种责任和义务,疏于监督或不按规定监督也是违法的,同样要受到法律的制裁。新《会计法》专门为此制定了罚则,如第四十七条规定:“财政部门及有关行政部门的工作人员在实施监督管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家秘密、商业秘密,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分”。第四十八条规定:“违反本法第三十条规定,将检举人姓名和检举材料转给被检举单位和被检举人个人的,由所在单位或者有关单位依法给予行政处分”。体现了法律面前人人平等的“公正性”,有利于杜绝实际工作中存在的“监督松”的现象。
二、财政部门实施会计监督要抓好五个环节
(一)是否依法设置会计账簿
实际工作当中,一些单位不设会计账簿,或虽然设置了会计账簿,但与国家规定不相符合,主要表现在:(1)总账明细账不分,账目混乱。(2)在法定账册之外另设一套账或几套账,以隐匿收入,搞“小金库”。(3)设置多套账,向
三、努力建立监督运作机制,切实履行会计监督职责
能机构在会计监督方面的分工。第三,健全会计信息质量检查制度。检查是监督的基本手段之一,当前,比较可行的办法是健全会计信息检查公告制度。实践证明,会计信息质量检查突破了传统的财务收支检查模式,转变为对经社会审计机构审计后的企业会计信息质量进行全方位的监督,并以此检验注册会计师的审计质量,同时也对会计基础工作、会计人员从业资格一并进行了检查。可以说,这种监督方式在规范企业会计行为的同时,也监督了社会审计机构的审计质量,一箭双雕,收到事半功倍的效果,实践证明是符合新《会计法》对财政监督工作要求的,应该成为各级财政部门今后实施会计监督的主要方式之一。第四,建立落实监督职责情况的考核措施,各级财政部门定期将组织开展会计监督的情况。
(二)建立部门协作机制
部门协作机制是指财政部门与其他政府部门之间在会计监督问题上的分工与协作机制,其关键是互通信息,形成合力。第一,财政部门在会计监督中发现的需要追究责任人员行政、司法责任的,要按照财政部、监察部、审计署、高检院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任若干具体问题的通知》的规定,及时移送有关部门处理。第二,财政部门在会计监督中发现的需要追缴税款等事项,除根据新《会计法》对会计责任进行处理外,要及时移送有关部门按其职责进行处理。第三,要尽快与有关部门协商,使有关部门在对会计资料监督检查时发现的、依据新《会计法》应由财政部门对责任单位和责任人员实施处罚的事项能够及时移送到财政机关。
(三)建立执法机制
执法机制是指处罚制度和力度的协调和统一,其关键是确保执法必严,树立新《会计法》的权威。财政部门要综合利用经济的、行政的、法律的手段,加大处理的力度。特别是要将处理事与处理人相结合,追究责任人的责任,彻底改变过去对违法违规问题对事不对人,违法单位交点钱了事,责任人安然无恙,屡查屡犯、屡禁不止的局面,真正树立新《会计法》的权威。各级财政部门要加强内部监督,上级财政部门要加强对下级财政部门执法情况的检查,也请监察和审计部门及广大会计人员对财政部门执法情况进行监督。
(一)建立自身运作机制
自身运作机制是指财政部门内部有关机构、有关法规和工作制度的分工与协调机制。
建立自身运作机制主要是做好四项工作;第一,健全法规体系,规范程序,确保依法监督。第二,明确职责分工。要在统一政策、统筹规划前提下,明确财政部门内部有关职不同的使用人提供不同的账:“财政来了报穷账、银行来了报富账、税务来了报亏账、股民来了报盈账”。可以说,加强对依法建账情况的监督,是会计监督的“首要环节”。
(二)会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整
对会计资料真实性、完整性的检查,一直是财政部门对各单位会计核算工作监督的一项重要内容,基础工作薄弱是影响会计信息质量的重要因素,加强这方面的监管,促进各单位正确计量、确认、记录经济活动,真实完整地反映本单位的财务状况和经营成果,是会计监督的“基础环节”。
(三)会计核算是否符合新《会计法》和国家统一的会计制度的规定
会计资料真实和完整,是靠会计核算的规范性来维持的。一是各单位采用的会计年度、记账本位币、会计记录文字、会计档案保管等一整套基础工作是否符合法律、行政法规和国家统一会计制度的规定;二是各单位对资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等六要素进行确认、计量、记录、报告时所采用的会计处理方法是否符合国家统一的会计制度的规定,有无随意改变确认标准或计量方法,虚列、不列或迟列资产、负债、所有者权益、收入、成本费用的现象,有无违规改变成本核算方法、变更折旧年限、随意选择报表合并或汇总范围等办法操作会计信息的现象。实践证明,检查人员往往是通过对六要素的确认、计量、记录的检查,发现疑点查出问题的,这是会计监督的“关键环节”。
(四)从事会计工作的人员是否具备从业资格
会计人员无证上岗,也将危及社会经济秩序和安全。对这方面工作的监督管理,主要包括检查从事会计工作的人员是否取得了资格证书并接受管理,会计机构负责人是否符合任职条件,会计机构负责人是否具备会计师以上专业技术职称或者从事会计工作三年以上的经历等,对会计人员资格的监管,是会计监督的“必要环节”。
(五)财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督
新《会计法》规定财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督,一方面体现了法律之间的充分协调一致,另一方面,随着国有企业的财务会计报告由财政部门审批逐步过渡到社会审计机构审计,加强对审计质量的监督,最终目的也是加强对企业会计信息质量的监督,与会计监督的根本目标是一致的。按照财政部内部分工,注册会计师行业管理授权由中国注册会计师协会办理,其他司局通过审查企业发现事务所的问题,都交由中国注册会计师协会处理。
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