时间:2020-06-05 作者:张弘力
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摘要:
去年机构改革以来,政府采购试点工作已在全国范围内全面展开。大部分地区根据我部印发的《政府采购管理暂行办法》在政府采购工作方面作了大量工作,基本完成了总体原则、方法、步骤的框架制定工作。为了深入开展政府采购工作,就政府采购实践中的一些突出问题,作一些论述,希望引起广泛的思考和研究。
一、政府采购与公共财政
政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体(以下统称采购机关)使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货物、工程和服务的行为。在国际上,政府采购不是单纯指采购行为,而是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称,亦指公共采购的管理制度。
(一)政府采购制度是公共财政的一个重要组成部分
在市场经济条件下,国家对经济的管理,由直接管理转变为间接管理。资源配置由政府配置全部资源方式转变为以市场为主体配置方式。对“市场失灵”领域如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、卫生保健、环境保护、物资储备等等,则作为社会公共需要范畴仍需政府继续发挥职能。具体表现就是由政府向广大公众...
去年机构改革以来,政府采购试点工作已在全国范围内全面展开。大部分地区根据我部印发的《政府采购管理暂行办法》在政府采购工作方面作了大量工作,基本完成了总体原则、方法、步骤的框架制定工作。为了深入开展政府采购工作,就政府采购实践中的一些突出问题,作一些论述,希望引起广泛的思考和研究。
一、政府采购与公共财政
政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体(以下统称采购机关)使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等形式获取货物、工程和服务的行为。在国际上,政府采购不是单纯指采购行为,而是包括政府采购政策、采购方式及采购管理在内的对政府采购行为的总称,亦指公共采购的管理制度。
(一)政府采购制度是公共财政的一个重要组成部分
在市场经济条件下,国家对经济的管理,由直接管理转变为间接管理。资源配置由政府配置全部资源方式转变为以市场为主体配置方式。对“市场失灵”领域如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、卫生保健、环境保护、物资储备等等,则作为社会公共需要范畴仍需政府继续发挥职能。具体表现就是由政府向广大公众提供公共产品和服务。政府为履行其职能,必须以税收等形式筹集资金,再用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务,即开展政府采购活动。因此,在市场经济国家的政府财政也称为公共财政,政府采购也称为公共采购。政府本级公共财政支出以是否获得等价物为标准,分为转移支出和采购支出。其中,转移支出主要是指政府对企业的补助、政府对居民的补助以及上级政府对下级政府的财力补助等;采购支出则是指政府直接用于采购公共工程、货物和服务的支出。在西方国家,采购支出一般占财政支出的30%以上,占GDP的比重一般在10%左右。
政府采购不同于其他消费主体开展的采购活动,它的资金来源于纳税人交纳的税金,因此,采购资金的使用也要满足纳税人的要求,需要做到配置合理,因此,采购活动要坚持公开、公正、公平的原则。
(二)政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制
国际经验表明,在公共资源的配置过程中,依靠道德自律或互相监督是不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象,而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的概率。
实行政府采购制度,将公开竞争机制引入财政管理后,供应商、采购机关以及资金管理部门相互之间的合谋与不合谋的利益差别已不那么悬殊,而合谋还要承担被揭发或查处的危险。具体来说,由于要通过公开竞争选出最优标,众多供应商在竞标中,市场化的成本增大,中标的风险加大,中标概率下降,其合谋的预期收益下降,合谋的欲望受到抑制;同时采购机关在招标、评标的规范程序中所起的作用较之没有公开竞争的采购方式也大打折扣,其主动合谋的欲望因成功率太低且风险较大而受到制约。由于受供应商与采购机关的合谋欲望下降的影响,供应商、采购机关与资金管理部门间的合谋也受到扼止。这样,一方面形成了三者之间不易合谋的外部环境,另一方面,还有利于采购机关、供应商和资金管理部门三者的内在目标的一致性;对采购机关来说,优中选优,获得价格质量比最佳的货物、工程和服务,激励厂商更好地为政府这个最大的消费者服务;对供应商来说,促使其适应市场要求,自觉改善价格质量比,提高竞争实力;对资金管理部门来说,有利于提高资金分配和使用的透明度,节约支出,硬化预算约束。在此基础上,纳税人(公众)也就必然成为最大的受益方。因此,为了减少合谋现象,实现物有所值的目标,政府采购必须坚持透明度原则和竞争择优原则。
(三)政府采购制度与计划经济体制下财政对实物形态的直接管理方式,如控制社会集团购买力(以下简称“控购”)和财政供给制有着根本的区别
控购的初衷,主要是通过直接的行政手段抑制社会集团对某些商品的需求,实现社会商品的供求平衡。随着我国经济体制改革的深化,市场商品日益丰富,政府与民争购的条件不复存在,控购的范围最终集中到几种专项商品,目的是控制集团消费支出。尽管控购方法通过行政手段解决有限商品“该不该买”的问题,在一定范围内实现对支出预算的控制,但没有解决“如何购买”的问题。政府采购制度是通过法律手段,规范公共部门的采购行为,即“如何购买”,以实现政府预期的宏观经济管理目标。
随着我国国家机构改革,政府职能发生的转变,中央政府已经取消控购的做法,对部分商品控制购买的问题,将通过细化预算编制工作加以解决。目前,一些地方由于细化预算编制将有一个过程,以及反腐倡廉工作的需要,仍然继续实行对一些商品进行控购。我们考虑,这些地方政府采购管理机关可在确定集中采购目录时,将一些专控商品列入集中采购目录,即将“该不该买”和“如何购买”结合起来管理。这样,既可达到专控的目标,降低控购工作的管理成本,提高监督效果;又可使控购工作纳入市场经济管理的轨道。
财政供给制是战时经济条件下实行的一种特别措施,在财政供给制条件下,财政是选购商品的主体,商品的使用者只能被动地接受商品。实行政府采购制度,财政只是监督商品的采购过程,保证采购过程的公平交易和资金的有效使用。商品的使用者是选购商品的主体(它是所购商品合同签署的甲方),在符合国家配置标准的前提下,能否满足商品使用者的要求,是选择商品的关键条件。
二、建立我国政府采购制度的必然性和可能性
(一)建立政府采购制度是建立我国公共财政框架的必然要求
改革开放以来,我国的财税体制改革的重点主要放在收入管理上,并已取得巨大的成绩。虽然多年来我国在加强支出管理方面也作了一些改革尝试,但都是局部性的,均未实现预期目标。财政支出管理机制应该是服务于财政管理目标的,财政支出中的采购支出管理目标至少包括三方面内容,一是政策目标明确,合理配置,不能盲目分配和重复分配;二是资金使用效率要高,要做到少花钱多办事,办好事;三是财政资金的分配和使用要透明,便于财政部门及全社会进行监督。国际经验证明,建立政府采购制度是实现采购支出管理目标的有效管理机制,因此,建立政府采购制度是我国财政支出管理改革的重要内容,是建立与我国社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的客观需要。
(二)建立政府采购制度是为我国政府采购市场开放作必要的准备
1979年以后,随着世界经济的区域化和全球化进程的加快,曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放。国际上第一个有关政府采购的守则是在东京回合多边贸易谈判期间制定的,它将关贸总协定的一些基本原则,如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则延伸到政府采购领域。从此以后,各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款,或者专门制定政府采购协议。在这些条款或者协议中规定,缔约方应给予同等机会的市场准入,建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。
1996年,我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,明确最迟于2020年与各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。目前,我国在加入世贸组织时,还面临着签署《政府采购协议》的压力,随着我国加入世贸组织的时间日益临近,我国开放政府采购市场的时间可能要大大提前。
我国的企业要生存和发展,必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互和对等的,一方面我国产品要进入其他国家的政府采购市场,必须以开放我国的政府采购市场为前提;另一方面,随着我国政府采购市场的对外开放,外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额,使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。因此,我们应该充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间,按国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转,在实践中培养我国的政府采购管理人员,让我国的供应商逐步适应按国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同。
此外,尽快建立我国的政府采购制度,有利于推动我国加入世界贸易组织。《政府采购协议》本不是各国加入世贸组织必签的文件之一,但一些发达国家要求我国在加入世贸组织时必须签署这个协议,对外开放我国的政府采购市场。我国虽然没有正式声明开放政府采购市场,实际上外国的供应商已经进入了我国的政府采购市场,我国的政府机关早已在国际间采购商品。如果我国按国际惯例在政府采购法律中明确规定各采购机关不得随意购买外国产品,既能保护国内企业,给国内企业较为充足的准备时间,反过来又会促使外国政府重视我国的政府采购市场,达到加快我国加入世贸组织谈判进程的效果。
(三)我国已经具备建立政府采购制度的相关条件
一方面,我国政府采购具有较大的规模。若按国际上政府采购一般占GDP的10%计算,我国政府采购的规模有8000多亿元。随着国民经济的持续增长、税制的完善和征管力度的加强,以及费改税工作的推进,在未来三到五年内,我国政府采购的规模将达到上万亿元。规模庞大的政府采购对供应商有着强大的吸引力。
另一方面,我国企业所有制的多元化,商品结构的多样化,市场供应丰富,产品质量不断提高,从整体上看,基本上具备了参与市场竞争的客观环境。
因此,从发展趋势上看,我国政府采购活动必然大量增加,客观上要求尽快建立政府采购制度,规范政府采购行为,维护竞争秩序。我国的上海市早在1995年就开始了利用国际上通行的规则规范政府采购活动的尝试,到1998年底,全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市都不同程度地开展了政府采购试点活动,取得较为明显的效果。
三、建立我国政府采购制度的重大意义
(一)建立政府采购制度,有利于强化市场意识,促进观念转变
首先,有助于树立政府与纳税人之间契约关系的观念。实行政府采购制度后,纳税人与政府之间的契约关系更加明朗,即纳税人是委托方,委托政府在管理公共事务中用其缴纳的税收采购公共产品;政府是受托方,政府在市场上采购货物、工程和服务的行为是代理纳税人采购。这种委托与被委托关系的确立,可以增强政府的公仆意识和公民的主人意识。
第二,有助于树立政府也是一个消费者的观念。在市场经济活动中,政府不仅要消费,而且是一个国家里最大的单一消费者,其消费量占整个国家消费总量的十分之一。实施政府采购必将带来生产与消费关系的一次观念转变。在市场经济条件下,政府对经济发展应实施宏观调控方式,政府调控市场,市场引导企业。政府对企业和生产者的支持不一定非要采取减税让利的方式,而是可以提出消费要求,通过对生产适销对路产品的政府采购来增加企业和生产者的收入,利用经济手段促进生产结构调整,提高产品质量改善服务质量。例如,如果将国家储备粮作为政府集中采购项目之一,政府则可以通过调整粮食收购保护价和品种、标准,向农民发出信息,实现既保护农民利益,又更新农业品种的目的,而不必再采取下达播种计划等行政手段。
第三,有助于树立通过商业化途径提供政府消费更为便利的观念。我国政府部门的内部都设有各种各样的服务机构,其消费供给方式和消费倾向由机构内提供,这种做法是计划经济体制的产物,虽有其便利之处,但按照市场经济条件下公共财政管理原则来衡量,显然是弊大于利,突出表现在:重复建设,人员、设施闲置浪费,服务态度和服务质量差,机构臃肿,增大财政供养人口等。实践证明,依靠部门或系统内部提供服务的做法,不仅享受不到服务的便利和高效,反而增加了财政负担,有损政府形象。在发达或较为发达的市场经济国家,政府部门消费不采取由政府内部提供的方式,而是通过市场提供,即向市场购买各种所需服务。实践证明,通过商业化途径由市场提供政府消费,成本低,效率高,服务周到。
近几年来,我国已在努力推行机关服务实体与机关脱钩的尝试,但效果并不明显,这与缺乏相应的机制密切相关。我国可以以建立政府采购制度为契机,将机关的各种服务实体推向社会,让各机关同类服务实体组成一个更大的实体,政府部门需要服务时,向这些实体购买,建立起机关与服务实体之间的商业性关系,从根本上解决依靠政府部门自我提供服务的方式,避免可能产生的各种问题。
第四,有助于树立集约理财观念。长期以来,我国财政支出管理一直是采取粗放型的管理方式,存在着预算编制不细,支出管理不严的问题。实行政府采购制度,首先是科学编制采购预算,从而可以从源头上防止重复采购和盲目采购。同时,通过采购预算的编制和执行,也有助于预算单位加强定员、定额管理和促进工程、货物及服务单价的形成,为改革预算编制方法,细化预算项目创造条件。
实行政府采购制度,财政拨款的依据不再是预算指标,而是合同价格,采购资金由财政部门直接支付给供应商而不是采购机关,这种拨款方式的改变,能够减少资金的流通环节,延伸财政管理职能,防止挪用资金以及由此产生的一系列问题。此外,实行政府采购制度,可以强化国有资产管理部门的责任,有利于加强行政、事业单位国有资产的管理。
(二)建立政府采购制度,有利于加强支出管理,提高财政资金使用效益
今后一个时期,我国财政收支矛盾十分尖锐。一方面,随着经济的发展和各项改革政策的到位,财政收入将会得到一定的增加,政府采购资金达到国际公认的占GDP 10%是完全有可能的,也就是说我国的财政预算中的政府采购资金将达到上万亿元。另一方面,各部门增加支出的要求也十分强劲。如果我们下决心加强这方面的工作,通过逐步扩大政府采购的范围,可以从预算上控制采购支出,节约预算资金,有利于缓解财政收支矛盾。同时,由于采购制度引入竞标机制,因此,能够最大限度地提高预算资金使用效益。
(三)建立政府采购制度,有利于提高采购活动的透明度,促进廉政建设
按照国际经验,建立完善的政府采购制度,将会在采购工作中形成直接监督、行政监督和司法监督机制,即供应商以向招标人质疑的方式、向采购管理机关投诉的方式和向法院诉讼的方式,对其他供应商、采购机关及采购管理机关形成监督,从而可以全方位形成对政府采购行为的全面监督。
在我国,通过建立政府采购制度,明确公开、公正、公平的原则及要求,有利于提高采购活动的透明度。纪检、司法等部门共同参与采购活动,有利于加强对采购活动的监督和管理。政府采购监督机制的形成,消除了“暗箱操作”存在的弊端,有助于促进我国的廉政建设。
(四)建立政府采购制度,有利于优先购买国内产品,保护国内企业
世界通行的保护国内产业的手段分为关税贸易壁垒和非关税贸易壁垒,后者是前者的补充手段,这两种手段通常是同时发挥作用的。关贸协定签订的目的就是要逐步消除关税贸易壁垒,随着世界贸易投资自由化、全球经济一体化进程的快速推进,各国利用关税手段保护国内企业的作用已经弱化,与此同时,非贸易关税壁垒的作用却不断强化。
政府采购制度是一种非关税贸易壁垒,一直是各国保护本国产业的有效手段,关贸协定形成时,各国刻意把政府排除在投资贸易自由领域之外,目的就是为了不违背当时各国均在利用政府采购保护国内企业这一既成事实。利用政府采购手段保护国内企业方面的主要措施有:一是禁止采购外国产品。如我国台湾地区曾在《政府机关及公营事业机构办理进口签证须知》规定,对于机械、电子、电机等机器设备的进口,超过60万美元时应附工业局无产制说明,否则无法获得进口签证。二是产品原产地的限制,规定产品国产化价值所占的比重。如美国在1933年制定的《购买美国产品法》,规定联邦政府在购买货物或签订公共工程委托合同时,必须有购买美国产品或使用美国物资的要求,即原产地制造比率须超过50%。此法令不适用于违反公共利益、采购成本高于外国产品6%以上、美国境内没有制造等采购项目。三是价格优惠,即在国内外产品性能相同的情况下,允许给予国内产品价格优惠,优先购买本国产品。如欧盟于1993年1月规定,自来水、能源、运输及通讯等公共事业在采购时,必须采购当地产品50%以上,凡3%价格差异以内的,应优先采购欧盟产品。四是贸易补偿,采购国为了培育当地产业或是为了改善国际收支,要求得标的外国供应商需达到某个比例的国内采购,或者必须转移某项技术,或者需在国内建厂制造等。如美国,根据1991年的道路运输效率法规定,各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时,在其采购成本中必须有60%以上的美国产品,而且车辆最后须在美国国内组装。
在国际上,政府利用纳税人的钱购买外国产品冲击本国企业,是不符合纳税人利益的。我国长期实行计划经济,没有政府采购市场这个概念,一些政府部门追求采购外国产品。目前,我国企业整体竞争力还不很强,经受不住外国企业的冲击,政府必须进行适当的保护。因此,建立政府采购制度,通过法律形式,强制要求采购机关必须优先购买国内产品,可以促进国内最具竞争力的大、中企业发展,同时起到扩大内需的作用。即使我国加入WTO后,也可以充分利用该组织的一些规则和对发展中国家的一些优惠政策继续促进国内工业的发展。
四、我国政府采购管理机制
政府采购制度本身就是一个非常庞杂的系统工程,涉及面广,事务多,需要建立一整套管理机制进行管理和协调,才能保证政府采购制度顺利运转并发挥其应有的作用。今年四月我部颁发的《政府采购管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对有关的管理问题作出了规定。
(一)主管机构
我国政府采购的主管机构是财政部,负责全国政府采购的管理和监督工作,中央以下的政府管理主管机构是财政部门,负责本地区政府采购的管理和监督工作。中央政府采购主管部门与地方政府采购主管部门的关系是指导性关系。
在政府采购管理方面,财政部的职责是双重的,一方面是负责全国性的管理事务,主要是:拟定政府采购法律、法规草案,制定政府采购政策和规章;研究确定政府采购的中长期规划;管理和监督政府采购活动;收集、发布和统计政府采购信息;组织政府采购人员的培训等。另一方面是负责中央本级的政府采购的管理事务,具体有:审批进入中央政府采购市场的供应商资格;审批社会中介机构取得中央政府采购业务的代理资格;确定并调整中央政府集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准;编制中央采购机关年度政府采购预算;处理中央政府采购中的投诉事项等。
财政部门作为政府采购的主管机构,是由其职能决定的。按世行经验,监督管理采购活动的核心手段是采购资金支付。根据我国《预算法》第四十八条的规定:各级国库库款的支配权属于本级财政部门。因此,在现行的法律体系下,财政部门具有承担起政府采购行为的监督管理手段,在推动政府采购工作方面,能够达到“四两拨千斤”“事半功倍”的效果。
财政部门的职责是政策制定,对政府采购实施管理和监督,不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动,具体商业决策是采购机关的职责。
(二)采购机关
政府采购机关是政府采购的主体,是政府采购事务的实施部门,没有管理职能。根据职责范围,政府采购机关分为集中采购机关和非集中采购机关。集中采购机关是指负责为本级政府各部门统一提供某些采购服务的专门机构,其业务范围主要包括:统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目;组织由财政拨款的大型政府采购项目;受其他采购机关的委托,代其采购或组织招标投标事宜等。如政府采购中心就是一个集中采购机关。非集中采购机关是指各预算单位,负责自行组织本单位除集中采购业务范围之外的政府采购项目,主要是小额采购和非通用商品的采购。
目前,上海等地区是将政府采购的主管机构(政府采购办公室)和集中采购机关(采购中心)分开设置的,但也有不少地方是将二者的职能全部放在采购中心,这样财政部门就参与了政府采购的商业性决策。在政府采购的起步阶段,这种现象的存在有一定的客观原因,如机构设置有难度,财政部门希望通过参与具体商业性活动学习招标投标知识,了解监管环节等,但这种运动员与裁判员兼于一身的情况有碍于公平竞争,不适应市场经济的要求,不宜长期存在,采购中心应逐步与财政部门脱钩。
(三)中介组织
中介组织主要是指具有招标能力的一些招标机构,这些中介组织在我国政府采购的起步阶段将发挥十分重要的作用,因此必须加强管理和引导。在试点阶段,采购机关可以委托社会中介组织承办政府采购具体事务,但委托是有条件的,中介组织不管其现行的隶属关系如何,如果要承办政府采购业务,必须取得财政部门的资格认证。
目前,我国具备组织招标活动能力的机构很多,随着政府采购活动全面开展,有必要成立一个松散组织,研究招标工作中的一些具体问题,例如招标文件的编制规范化和科学化,评标方法的引进、开发、评估和推广等。
(四)供应商
政府采购与商业采购的根本区别之一,在于政府采购对供应商有更高的要求,除了技术要求和能力要求外,政府采购还对准入的供应商有政策性要求,包括纳税情况,环保达标情况,生产规模情况,是否有走私、歧视妇女和残疾人就业情况等。政策性要求是为了推动社会整体进步;从根本上维护公众利益,公平竞争;让供应商在同一起点开展竞争。因此,财政部门及有关部门应对供应商准入政府采购市场的资格进行审核。
外国供应商准入我国政府采购市场,总的要求是依据有关协议对等准入,没有相关协议,我国没有让外国供应商准入的义务。如果必须购买外国产品的,经有关部门批准,可以获得一次性准入机会。
五、我国政府采购的立法
国际上是通过立法形式来规范政府采购行为的,基本法律通常是政府采购法和(或)政府采购合同法,除基本法律外,还有大量的配套法规。
在我国,政府采购还处于试点阶段,按立法的一般规律,政府采购立法可分为三个步骤:第一步,用财政部的名义,制定一些政府采购的规章制度,就政府采购的范围、采购管理、采购方式和程序等内容,作出规范,以保证这项工作能够比较规范地运作。第二步,总结试点经验,修改部门规章,以国务院的名义下发《政府采购条例》。第三步,制定我国的《政府采购法》。
今年4月份,我国政府采购的立法工作取得了重大进展。一是为了推动并指导政府采购的试点工作,我部在经过近两年的认真调查研究,多次论证,反复修改,下发了《暂行办法》、对我国政府采购的管理工作作出原则性规定。《暂行办法》的出台,标志着我国政府采购的立法工作迈开了第一步。二是全国人大已正式将《政府采购法》列入《九届全国人大常委会立法规划》,全国人大财经委成立了《政府采购法》起草领导小组、起草顾问小组和起草工作小组,并已经开始了立法的准备工作。《政府采购法》计划在2002年出台。
由于《暂行办法》还只是一个指导性文件,可操作性不强,它的实施还需要制定一些相关的配套办法。目前我们正在制定的配套办法有:《政府采购招标投标程序管理办法》《政府采购合同监督办法》及《政府采购资金拨款管理办法》,这三个办法的草拟稿均已完成,正在征求有关方面意见。
根据国际经验,政府采购的立法工作不仅仅是制定一个《暂行办法》或一部《政府采购法》,而是要制定一系列政府采购的法规,最终将成为一个法律体系。根据我们目前掌握的情况和认识水平,需要制定的法规大体有以下一些主要内容:对供应商准入政府采购市场管理的规定,对社会中介组织政府采购业务代理资格管理的规定,对政府采购官员和从业人员资格的规定,对政府采购投诉或仲裁程序的规定,对政府采购联合投标办法的规定,对集中采购目录编制和实施的规定,对政府采购信息发布媒体的规定,对政府采购投标保证金和合同履约保证金的规定,对政府采购电子贸易管理的规定,对小额采购的规定,对大型复杂设备采购的特别规定,对大型工程采购的特别规定,对特殊服务采购的特别规定,对本国产品采购的特别规定,等等。
随着政府采购工作的深入开展,以及高科技产品的不断涌现,政府采购的立法内容将有所扩犬,如随着计算机及其网络的广泛使用,世界银行专门制定了计算机网络采购办法。美国政府采购的立法已经经历了200多年,现在仍在不断的补充、修改。
除了制定政府采购的强制性法律和规章外,还必须制定一些工作指导性的办法,例如:制定政府采购指南,详细介绍政府采购活动的操作程序和要求;制定政府采购文件的标准范本,包括货物采购竞争性招标文件、工程采购竞争性招标文件和服务采购招标文件等,对招标邀请书、合同条款、技术规格、投标和合同履约保证金、投标报价表、资格证明文件等,制定统一的格式,使采购文件标准化、规范化;编制招标文件案例,为各采购机关正确编制招标文件时参考,等等。
政府采购的立法工作非常繁重,今后的立法工作应坚持的基本原则是:政府采购涉及国际贸易的一些规则,考虑到我国已与世界贸易组织谈判进入实质性阶段,我国的政府采购立法应遵循国际法优于国内法的原则,有关政策性条款,应从国情出发,结合国际惯例确定;有关技术性条款,要以可操作为前提,结合国际惯例明确;国内已有成文法可对采购工作中的有关行为进行规范的,仍维持现行法律的有效性。
政府采购立法的工作原则应是以实践进程为基础,逐步推进。除了基本法可作出超前的原则规范外,其他法规应是成熟一个规范一个,逐步建立我国政府采购的法律体系。有些方面的立法工作可由点到面地开展。如供应商准入政府采购市场资格的规定,由于政府采购对准入的供应商条件要求很高,有技术性要求,有能力要求,还有政策性要求,在行业多元化、企业特点多样化的情况下,一开始就制定一个统一的标准是不现实的,可以分行业进行。如计算机市场的供应商准入资格,可以委托计算机行业依《暂行办法》的有关规定,结合我国计算机供应商的具体情况,提出大多数供应商能够接受的准入政府采购市场的资格标准。通过类似的方式,逐步制定各行业供应商准入政府采购市场的资格标准,在此基础上制定统一的办法。再如政府采购集中采购目录的制定,一开始也不可能将所有适宜集中采购的商品全部列入目录,交由采购中心统一采购,可以先将少数标准商品列入集中采购目录,根据采购中心的能力逐步扩大范围。
政府采购工作由于政策性强,技术要求高,有些政府采购的立法是否科学、可行,是有一定的衡量标准的。例如评标方法,国际通行的评标方法很多,但在我们草拟的《政府采购招标投标管理暂行办法》中只详细介绍了两种:最低评标价法和最低投标报价法,而对国际上广泛使用的寿命周期成本评标方法未作出强制性要求,其原因主要是,在科学性方面,评标的因素要量化,要减少人为因素的干扰;在可行性方面,对管理者来说,要符合国家的法律和政策要求,以及政府采购工作的发展规律;对供应商来说,既要通俗易懂又要体现公正和公平;对招标机构来说,要具有可操作性;对采购机关来说,能得到价格质量比最优的商品和服务。寿命周期成本评标法虽然非常科学,能够最大限度地节约资金,但计算寿命周期涉及的因素太多,而且在我国缺乏量化的可能,对供应商来说十分复杂,招标机构也不好操作,因此,在目前情况下,这种方法暂不能作为强制性的评标方法,但考虑到评标方法的国际性要求,今后可将寿命周期成本评标法作为一个发展目标。
六、我国政府采购试点工作
我国政府采购的试点工作是从地方开始的,中央国家机关的试点工作直到1998年底才开始启动,规模不大。总的来看,目前,我国政府采购工作正处于由初创阶段向全面试点阶段过渡。具体情况是:
1998年,全国有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作,签订采购合同近2000份,采购规模约31.06亿元,共节约资金4.16亿元,平均资金节约率为13.38%。采购范围主要是货物采购,工程采购项目只有少数地区进行了个案尝试。货物类包括公务用车、计算机、办公用品、环卫设备、医疗设备、电梯、健身设备、家电、锅炉等;工程类主要有:房屋修缮、市政工程等;服务类主要是:会议接待、汽车加油、车辆保险、工程设计等。采购方式主要是竞争性招标和邀请招标,采用其他采购方式的不多。
各地在试点工作中也遇到了一些困难,主要是缺乏统一的可操作性办法;预算编制太粗,难以界定具体采购项目;现行的预算会计制度和国库制度与政府采购要求的直接支付方式相矛盾,节约的资金留不到国库。
各地在试点工作中也暴露出一些问题,主要是,政府采购活动的多样性和全面性注意的不够;一些地区在供应商的选择上存在着较明显的地方歧视政策;一些地方财政部门对采购机关与供应商的具体商业活动干涉过多;一些地方财政部门与有关部门的关系还有待完善。
自从今年四月份财政部《暂行办法》下发后,各地财政部门在总结1998年政府采购试点工作的基础上,为进一步开展政府采购试点进行了大量的工作。如上海、深圳等地在全面总结试点经验的基础上,比较系统地制定了有关的法规和相关的配套办法,政府采购工作已系统地展开。河北、辽宁、北京等地对政府采购工作的框架、原则和基本方法作了初步的规范,政府采购工作进入全面试点阶段。湖北、甘肃等地在总结个案尝试和学习各地经验之后,纷纷制定具体办法,正式启动政府采购试点工作。另外,国务院机关事务管理局、民政部、卫生部、计生委已经或正在组织按规范程序和方法进行政府采购方面的个案尝试工作。
下一步政府采购试点工作应注意以下几个方面。首先,要继续坚持先易后难,循序渐进的工作原则。试点工作必须从简单的标准商品采购开始做起,逐步扩大范围,由简单商品扩大到复杂商品,由货物采购扩大到工程采购,最后扩大到无形服务领域。在政府采购领域中,无形服务采购的难度最大。无形服务属于软科学范畴,技术指标很难确定,即使在国际上目前也还没有找到行之有效的方法,需要我们积极探索。
第二,尝试采购卡制度,加强小额(零散)采购的管理。政府采购管理是对所有政府采购行为的管理,对大额采购的管理办法,是通过逐步扩大并严格执行竞争性招标和邀请招标范围来实现的,对小额采购是通过建立采购卡制度来实现的。采购卡,是财政部门核发给采购机关的一种信用卡。采购卡中的资金额度可以是以采购机关一年里小额采购的预算金额来核定,也可以按项目核算核定,如纸张、招待费等。采购卡必须由指定人员持有。在西方国家,结算网络比较健全,采购卡一经使用,就会通过银行反映到国库,尽管如此,各采购机关也必须按月向财政部门提交采购卡使用情况和报告,包括采购的时间、物品名称、数量、单价等。我国的资金结算网络还不发达,但可以逐步建立采购卡制度,特别是在城市地区,财政部门可以将采购机关采购经费的一定比例划入采购卡,持卡到经财政部门招标确定的商场采购某些商品。定点持卡采购享受的优惠,就是节约的资金。通过竞争性和邀请招标范围的逐步扩大,限额的下降与采购卡制度相结合,将会对政府采购行为进行全面的规范。
第三,逐步建立政府采购电子贸易系统。政府采购电子贸易系统是国际上比较流行的利用计算机网络发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化的采购方式,实行这种采购方式,只要将本国的网络与国际网络连接,就可以进行国际性招标,供应商的投标文件也可以通过网络送达。建立政府采购的电子贸易系统,可以打破空间限制,节省时间,减少人力和费用,同时,还可以实现无纸化办公,节约大量的纸张费用。美国联邦政府实行政府采购电子贸易后,每年节约的纸张费用高达百亿美元。目前,我国建立政府采购电子贸易系统的条件正在逐步完备,计算机已被广泛使用,政府上网工程正在建设之中,我们将在适当时机制定政府采购电子贸易系统管理办法,规定政府采购信息在专门的网页上发布,促使企业与之连接,建立起覆盖全国的网络。在全国性网络没有建立之前,各地区可以进行这方面的尝试。
第四,建立专家库。政府采购涉及到财政政策、产业政策、贸易政策、预(决)算、招标、建筑、科技、法律、技术监督等方面的工作,任何个人都不可能成为一个全能的人才,必须得到专家的协助。建立专家库的途径很多,一是请有关部门推荐;二是从招标机构的专家库中选择。很多招标机构经过十多年的积累,建立了包含各方面专家的专家网络;三是采购机关可以从已开展的采购工作中发现一批人才。入选专家库的专家,必须按一定的标准进行评审。采购机关和中介组织需要专家时,以随机方式抽选。
为了使财政系统人员适应开展上述工作的需要,我们将组织一些国际、国内交流活动,有针对性地开展培训活动,培养一批我国的政府采购管理人员和专业人员。
七、配套改革
政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸,它的实施需要相应的内部和外部条件,从财政系统来说,它需要改变现行的预算管理机制。
(一)改进预算监督。实行政府采购制度以后,财政监督将由价值形态向实物形态延伸,这将意味着财政部门的工作领域将要拓宽,财政部门干部的知识结构也要作相应的调整和改进,即要懂政策,又要懂得基本商品(服务)知识,还要了解市场。只有这样才能真正做好事前、事中和事后全方位监督。
(二)改革现行行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方式,是按国家机构的设置、运行机制和经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些构成了各级政府会计的核算网络。每年预算一经批准,财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费,年度终了后,又层层上报经费使用情况,汇编决算。实行政府采购制度后,财政部门可以不再简单按预算拨付经费,而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付采购资金。由于采购支出采取直接付款形式,支出的决算也不需再层层上报,财政总会计可以根据支出数直接办理决算。
但是,在实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当时间内,各单位预算支出中,一部分如设备购置等可以按同金额通过直接支付方式实现,另一部分如人员工资等仍将由各部门(单位)办理,这样,客观上将长期并存预算经费的层层下拨和直接支付两种方式。根据这一现状,行政、事业单位的会计制度,在不改变现行核算方式的前提下,要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政总预算会计账户也要作相应的调整,要开设一个专门的账户,用于核算各部门(单位)经核准用于政府采购的支出预算。
(三)完善国家金库制度。实行政府采购制度后,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库集中支付的管理方式是一致的。
八、需要进一步研究的问题
政府采购制度是一个新事物,尽管我国已经开展了试点活动,但仍有许多问题需要社会各界共同研究和探索,为尽快建立既与国际惯例基本接轨又具有中国特色的政府采购制度提供理论指导。
(一)关于管理体制问题
单纯从支出管理而言,政府采购管理应该是分级管理,但政府采购制度远远超出了财政管理范畴,它实际是财政政策与贸易政策和产业政策的连接点,在我国这样一个单一制国家,如何科学地界定中央与地方的政府采购管理体制,很多方面需要研究。目前亟需研究解决的主要问题有:
1.政府采购信息媒体的确定、供应商准入政府采购市场的资格审核、社会中介组织代理政府采购业务的资格审核等,是实行分级管理还是统一管理?
2.政府采购的投诉处理在中央和地方如何分工?由中央和地方共同安排资金的采购项目如何管理?
3.集中采购机关如何设置问题,是作为行政单位还是作为事业单位,中央集中采购机关与地方集中采购机关的关系问题,也需要界定。
(二)关于操作性问题
目前,政府采购工作还不能全面开展,有多方面的原因,其中,采购工作中的一些技术关还没有突破是制约因素之一。有些技术国内已经在一定程度上使用,但没有总结和推广,如招标文件的编制,这些方面的问题比较容易解决,但还有些技术问题需要进一步研究。主要有:
1.评标方法的选择和应用。政府采购的公平、公正原则,在很大程度上是通过选择科学的评标方法来体现的,我国现行的评标方法主要是借鉴部分世行的做法,根据中国情况作了一定改进,但是,考虑到我国供应商今后也要到国外去竞争政府采购合同,仍需要全面学习、研究并运用国际上通行的评标方法。
2.政府采购合同条款的特殊性。政府采购合同与民用合同不尽相同,到底存在哪些区别还有待于研究,要逐步将政府采购合同的特殊条款提炼出来,供合同签订时参考。
3.采购技巧的开发。政府采购不是一种简单的交易行为,其中包含着大量的商业技巧,例如,如何诱导充分竞争,探索简明且行之有效采购方式等。
4.采购风险的预防和补救。采购风险,总的来说,就是采购结果未达到预期目标,其表现形式有:招标时没有投标人的响应,全部废标,合同执行中出现预算大幅度增加或减少,履约纠纷,等等。采购风险在国外是经常发生的,我国在有些地方已经发生这些现象,不可掉以轻心,凡事预则立,不预则废。
(三)关于政策性问题
政府采购之所以具有广泛的影响力,在于其政策性非常强,这对我国来说还非常陌生,需要进行积极的探索。
1.政府采购手段的灵活运用。政府采购的规模庞大,对社会政治、经济能够产生广泛的影响,如何利用政府采购手段来实现多种政策目标尚需研究。例如调节国民经济运行,支持企业发展,平衡地区差别,推动科学研究,维护生产和消费者的利益,保护环境,促进就业等。
2.发挥政府采购手段保护我国国内企业。利用政府采购手段保护国内企业是国际上通行的做法,我国《暂行办法》中也有类似的要求,但这些要求的具体实施措施还有待于进一步研究,很现实的问题有:国内企业的界定,国内产品的界定,补偿贸易的运用,如何利用法律充分保护国内工业企业等。
3.消除行业垄断和地区保护。充分竞争是政府采购制度的基石,受计划经济的影响,我国存在许多影响歧视性因素,如某些产品的企业最低价,某些行业的垄断经营,某些行业对一些设备的配置、验收标准,地区市场的保护等,这些情况都影响了政府采购的充分竞争。
(四)关于政府采购市场开放的对策问题
我国政府采购市场面临开放的压力,政府采购市场开放既是机会,又是挑战,但到底会给我国带来哪些机会,我们又会面临哪些挑战,一方面必须对关贸协定直到世贸组织有关政府采购的规定进行研究,同时需要全面了解有关国家和其他国际经济组织的政府采购规则和实务;还需要摸清家底,在此基础上研究提出我国政府采购市场开放应采取哪些对应措施。
(《预算管理与会计》1999年第7期作者系财政部预算司司长)
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