时间:2020-06-05 作者:
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郜进兴:男,财政部会计司综合处副处长。1988年自中南财经大学会计系毕业分配到财政部会计司工作。1988年至1998年在会计司制度二处从事会计制度研究制定工作,1998年至2000年初在会计司会计人员管理处工作,2000年初至今在会计司综合处从事会计法规研究制定工作。参与了1992年会计制度改革工作,多次参加有关会计制度讲解及会计培训教材的编写工作。近年来在国家级会计专业杂志上发表论文数十篇。参加了中国会计学会《会计人员管理体制》课题组的研究工作,对会计人员管理体制等问题有较深入的研究。
财政部会计司郜进兴:会计委派制度也称为会计人员委派制度,是政府部门和产权管理部门以所有者身份,委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。
九十年代初,会计委派制的试点最早在江苏苏州的角直镇、湖北襄樊市、利川市等地展开。在总结试点情况的基础上,中纪委二次全会提出:“改革会计人员管理体制,在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点,有条件的...
郜进兴:男,财政部会计司综合处副处长。1988年自中南财经大学会计系毕业分配到财政部会计司工作。1988年至1998年在会计司制度二处从事会计制度研究制定工作,1998年至2000年初在会计司会计人员管理处工作,2000年初至今在会计司综合处从事会计法规研究制定工作。参与了1992年会计制度改革工作,多次参加有关会计制度讲解及会计培训教材的编写工作。近年来在国家级会计专业杂志上发表论文数十篇。参加了中国会计学会《会计人员管理体制》课题组的研究工作,对会计人员管理体制等问题有较深入的研究。
财政部会计司郜进兴:会计委派制度也称为会计人员委派制度,是政府部门和产权管理部门以所有者身份,委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。
九十年代初,会计委派制的试点最早在江苏苏州的角直镇、湖北襄樊市、利川市等地展开。在总结试点情况的基础上,中纪委二次全会提出:“改革会计人员管理体制,在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点,有条件的地方和部门也可以试行会计委派制度”。1999年中纪委三次全会再次提出:“要在国有中、小型企业和集体企业试行和建立会计委派制度”。根据中纪委二次、三次全会精神,各地在当地党政部门的关心和支持下,积极推进会计委派制度试点,取得了新的成效,浙江、江苏、黑龙江、安徽、山东、湖南、湖北、上海、内蒙古、重庆等地制定了试行会计委派制度的指导意见;湖北省财政厅与省委组织部、监察厅、粮食局联合制定了全省粮食系统会计委派制度实施意见和办法,在全省粮食系统全面实行会计委派制度;江西省财政厅会同审计、经贸、人事等部门成立了试点工作领导小组;江苏省财政厅会同监察厅对14个市试点情况进行了检查。从各地情况看,会计委派制度试点正向纵深方向发展,试点范围不断扩大,委派人数逐渐增多,据不完全统计,到1999年底,全国试点范围扩大到1575个地级区(市、部门)和26726个县(市、部门),委派会计人员增加到60201人。
一、会计委派制度的主要形式
(一)对行政事业单位委派。行政事业单位会计委派制的试点形式可概括为“直接管理”和“财会集中制”两种形式。①“直接管理”形式。即以地方政府的名义向所属行政事业单位直接委派会计人员。在这种形式下,委派对象大多是单位的财会负责人、主管会计,有的还包括出纳;委派部门为地方政府(有些地方由财政部门代表);试点的范围主要是行政机关和事业单位(主要是有财政拨款的单位);管理方式大多采用直接管理,即对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行集中统一管理,并实行在单位之间定期轮岗制度。这一形式在全国大多数省份(主要是地、县和乡镇)都有试点。②“财会集中制”形式。即在基层区、县、乡(镇)成立行政事业单位财务会计核算中心,在保持各单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,各单位不再设置会计机构,不配备会计人员,取消各单位银行账户,由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作,实行“集中管理,分户核算”,融会计服务和监督管理为一体。湖北沙市、宜昌等地实行的“会计委托代理制”和“零户统管”等即属这一形式。目前这一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推广试点。
(二)对国有企业委派。各地对国有企业的会计委派形式,主要可分为三种:①对国有大型企业委派财务总监。财务总监一般由产权管理部门选派,通过法定程序进入公司董事会,承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审查会计报表等职责,对重大财务收支和经济活动,实行与总经理联签制度;财务总监的工资、奖金与所在单位分离,以保证其实行会计监督的独立性;委派部门对被委派的财务总监定期考核和轮岗。这一形式最早在深圳进行试点,其后在许多地方均有试点,1999年初,上海市政府决定在市属大中型国有企业推行这一做法。②对国有中、小型企业委派会计负责人。这一形式的委派对象主要是财会负责人或会计主管人员;委派部门大多为财政部门,也有财政部门和企业主管部门联合委派;管理体制是按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法,对委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理,但工资福利等的负担形式各地有所不同,大多是按照“谁用人,谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。向中、小型国有企业委派会计人员目前主要是在中小城市进行试点。③企业集团内部委派制。即由集团(或总公司)向下属企业委派会计人员,对被委派的会计人员一般由集团进行直接管理(包括行政关系、个人档案、工资福利等)。这一模式在全国许多大型企业集团(或大型的事业单位)都有试点,如武汉钢铁集团公司、山东潍坊亚星集团公司、北京华都集团等。
(三)对乡镇集体企业和农村经济组织委派。乡镇集体企业和农村经济组织的会计人员委派试点主要有两种形式:①由乡镇政府对乡镇企业委派会计主管人员。其主要做法与中小型国有企业会计人员委派制的做法基本相同。②实行账目集中核算管理。如湖北仙桃市实行的“会计楼”形式等。基本做法是,企业会计从内部分离出来,统一在“会计楼”。办公,会计人员的工资报酬由会计楼负责统一管理发放,类似于代理记账的做法。
此外,一些地方还对农村经济组织的账目实行了“村账站管”的试点。即在村级集体财产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务归属不变等前提下,由乡镇“经管站”分村分组设账,集中统一核算。
二、会计委派制的试点成效
(一)加强国有资产管理,在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失。目前,国有企业普遍缺乏内部约束机制,对国有企业的国有资产监管和财务收支监督主要靠外部监督如财政、审计以及政府部门选派的监事等来进行,由于这些外部监督主要是事后监督和定期监督,实际效果不尽如人意。由政府部门向国有企业选派财务总监或会计负责人,参与企业日常管理和重大决策,寓监督于管理和服务之中,对企业经济活动实行全过程控制,对国家和企业负双重责任,较好地解决了国有产权代表缺位问题,有效地防止了国有资产的流失。
(二)有利于加强预算外资金管理,治理“三乱”、私设“小金库”等问题。这些问题之所以难以从根本上解决,很重要的原因是有关单位会计基础工作薄弱,财务管理混乱,会计监督不力。在行政事业单位实行会计委派制或采用“委托代理制”后,一方面会计人员身份和地位的变化,能够切实有效地加强会计监督;另一方面委派会计人员素质的提高,也有利于加强会计基础工作和财务管理。湖北省荆州市沙市区改革行政事业单位会计管理体制试行会计委托代理制以后,强化了财政管理和财政监督职能,使全区预算外资金专户存储面达到100%、专户存储额达到100%;强化了财政部门对各单位财务收支的管理手段,变突击检查为日常监督,变事后检查为事前监控,从而有效地加强了预算外资金的管理,解决了一些单位私设“小金库”的顽症。
(三)为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能,有助于推动党风廉政建设和社会风气的好转。实行会计委派制度,可以从机制、体制上根治腐败源头,这也正是中纪委提出进行会计委派制试点的初衷。湖北省宜城市(县级市)在市直有关单位实行会计委派制4个月的时间内,在委派会计的有效监管下,共取消5批公款旅游计划和6辆购车申请,停止装修办公楼4栋,制止配置23部移动电话,共节约资金近1000万元。江苏省甪直镇对乡镇企业实行会计委派制以后,被委派的企业没有发生过经济案件。湖北仙桃等地对农村集体经济组织实行会计集中核算等制度后,有效地保证了财务收支的合理合法,基本杜绝了财务收支方面的违法违纪问题,杜绝了乱收费、乱摊派等现象,减轻了农民的不合理负担,增强了农村财务的透明度,促进了党风廉政建设,密切了干群关系。
(四)加强了会计监督,提高了会计信息的质量。会计监督不力和弱化,是导致会计信息失真,会计工作秩序混乱的重要原因之一。实行会计委派制后,将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来,解除了会计人员的后顾之忧,使会计人员能够相对独立地行使监督职权,敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督,从而有效地遏制了以往“领导定调子,会计填数字”的现象,较好地保证了《会计法》赋予会计人员监督职能得以履行,有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱的问题。从各地试点的情况看,无论是行政事业单位还是企业,实行会计委派制后,会计信息的质量都有较大的提高。
此外,实行会计委派制也在稳定会计队伍,提高会计人员素质,加强会计基础工作,规范会计工作秩序等方面起到了积极的作用。
各地在进行试点的过程中也提出了一些实际问题,主要集中在对国有中小型企业的委派试点,比如对被委派会计人员的工资、住房等福利待遇如何负担,怎样解决被委派会计人员的职务升迁,如何加强对被委派会计人员的后续管理,等等。
三、正确认识会计委派制
会计委派制在全国各地试点后,社会各界给予了广泛的关注,会计理论界和实务界对此也展开了广泛的讨论。因此,正确地认识和看待这一问题,无论对于指导试点工作的实践,还是对于引导理论研究的开展都十分重要。
(一)要以辩证唯物主义的观点客观地、辩证地对其进行认识和评价。辩证唯物主义最基本最首要的观点就是实践的观点,“实践是检验真理的唯一标准”。会计委派制为什么会在我国由计划经济向社会主义市场经济转轨的阶段出现,应该说有其深刻的社会背景,这一改革是否符合市场经济发展的目标和方向,应该加以肯定还是应该加以否定,也应该由实践对其进行检验,应该按照邓小平同志提出的是否符合“三个有利于”的标准进行检验。我们对许多问题的认识都有一个由实践到认识,再由认识到实践的由浅入深的过程,许多改革也不可能一开始就能断定其正确与否,只有经过实践的检验,有时甚至是较长一段时间的检验才能对其作出判断。比如我们对国有企业的改革,从让利放权实行利润留成制度,到采用“两步利改税”,再到实行承包经营,直至发展到现在提出建立现代企业制度,可以说是一个漫长的实践、认识过程。同样,对待会计委派制也要经过试点由实践对其作出检验。如果经过实践检验,这一制度确实能够解决当前经济生活中存在的国有资产流失、经济犯罪严重、会计信息失真等一些问题,或者说有助于这些问题的解决,符合“三个有利于”的标准,那么我们就坚持下去。否则,再对其进行改革也未尝不可。
(二)关于会计委派制的法律依据问题。会计理论界关于要否推行会计委派制争论的焦点之一是法律依据问题。《公司法》第四十六条规定:“董事会聘任或者解聘公司经理,根据经理的提名,聘任或者解聘公司副经理、财务负责人,决定其报酬事项”。根据上述有关规定,一种意见认为,会计人员的聘任或解聘是用人单位自己的事,不能由外部来委派,实行会计委派制缺乏法律依据。
从法律条文上讲,实行会计委派制确实存在与上述法律规定不相一致的地方。但应从两方面来看待这一问题,一方面要认识到法律的局限性,另一方面还是要通过实践对其作出检验。任何一个国家的任何一部法律都是与特定的社会经济环境相适应的,是特定历史发展阶段的产物,它只可能根据过去历史情况和现在的实际情况作出规定,不可能把将来发生的不可预见的所有情况都考虑到,因此,任何一部法律或法律的有关条文也都会随着社会经济的发展,由合理变得不合理,根据变化了的社会经济环境对法律作出适当的修改也是正常的。我国在改革开放初期,广大农村实行的“包产到户”经营方式,在当时,不仅在法律上找不到依据,而且,连《宪法》在内的有关法律甚至是明文禁止的,但经过实践的证明,这一经营方式适合我国现阶段的实际情况,因而这一改革是正确的,相应对《宪法》等法律的有关条文作了修改,把农村“联产承包责任制”等内容写进了《宪法》及有关法律。那么如果会计委派制经过试点能够证明其合理性,再经过法律程序对有关法律的条文件出修改也是可行的。
(三)关于会计委派制是否符合市场经济要求的问题。有的同志提出实行会计委派制不符合市场经济的要求。认为按照市场经济和现代企业制度的要求,企业所有权与经营权应适当分离,政府不能直接干预企业的经营管理。对此问题不但要一分为二地认识,更要针对不同的会计委派制形式进行分析。
按照社会主义市场经济的要求,建立现代企业制度是国有企业改革的方向,对此,党的十五大已作出明确规定,我们不能有丝毫的动摇。同时,做为国有产权的代表,国家也必须加强对国有企业的监督,强化对国有资产的监管。正如江总书记在十五大报告中所指出的:“政府不能直接干预企业经营活动,企业也不能不受所有者约束,损害所有者权益”。因此,从这个角度讲,政府以所有者的身份对国有企业委派财务总监等类似的国有资产监管人员,加强对国有企业(主要是企业领导人)的监督,强化对国有资产的监管是完全应该的。
从企业集团内部试行会计委派制来看,总公司以投资者的身份向下属企业(被投资企业)委派会计人员也不违背市场经济的要求。而且,在此以前,我国不少大型企业集团就已经这样操作,只不过没有明确地称为会计委派制。从国外一些大型的跨国企业集团的情况看,由公司本部向海外子公司派出公司经理和财务负责人的做法也并不少见。
对行政事业单位来讲,由政府派出会计人员加强对财政预算资金使用情况进行管理和监督不仅应该,而且在目前来讲也是非常必要的。
至于对中小型国有企业委派会计人员的做法,的确值得探讨。首先,企业不同于行政事业单位,企业的会计人员要参与经营管理,不可能不对企业的行政领导负责;而行政事业单位的会计人员主要是对行政经费的核算和管理,可以主要对经费拨付单位(如财政部门)负责。其次,委派普通会计人员不同于大型企业委派的财务总监,后者更具有超脱性,可以主要对投资者负责,而前者则不同。这样,对企业委派的会计人员,既要求其对企业领导负责,又要求其对政府(所有者)负责,必然使之处于两难境地。考虑到与有关法规的协调,以及国家对国有企业改革的进一步深入、企业经营机制的转换,有关问题还需进一步研究探讨,对中小型国有企业委派会计人员的试点工作应慎重进行,各地在试点中要十分注意正确处理各方面的关系,听取各方面的反映和意见。
(四)关于会计委派制是否符合国际惯例问题。会计委派制是否符合国际惯例,持反对意见者认为,从国际惯例看,市场经济国家对会计人员的管理大都是由企业自己管理,因此,实行会计委派制与此不相符合。对此问题,既要分析国际惯例及其背景,更要分析我国的实际国情。
一般来讲,所谓的国际惯例主要是指西方市场经济国家的一些通常作法。就会计人员的管理来讲,由于私有制经济基础的决定,西方一些国家大多是企业自己管理,也不存在什么会计师、高级会计师的职称等,甚至大多数西方国家没有《会计法》。但是,这些国家的做法也并非完全一致,尤其是对公有单位的会计人员,有些国家的管理甚至比我们还严格。比如,法国的会计分为两大系统,即公共会计和企业会计,所有政府部门实行公共会计制度,全国有6万多名公共会计直接由经济财政工业部的公共会计总司管理,也就是说全国所有负有行政职能的行政事业单位的会计工作都要由国家财政部派出的公共会计来完成。法国的公共会计均为财政部的公务员,为财政部工作,对财政部负责。财政部对全国的公共会计实行条条管理,对国家各级政府、各部门、各种机构、各国有企业的会计工作实行直接监督。此外,其他一些国家(如阿根廷等)也有对公共单位委派会计的做法。
我国是以公有制为主体的社会主义国家,加强对国有资产和公有财产的管理是各级政府义不容辞的责任。无论从所有者代表的角度,还是从社会管理者的角度,加强对公共单位会计人员的管理都是应该的。向国家行政机关和财政拨款的事业单位委派会计人员,向国有企业委派财务监督人员的做法,不存在什么不符合国际惯例的问题,而且,各地的试点也充分证明是行之有效的。
(五)会计委派制不能包医百病。正确地认识和看待会计委派制,一个重要的方面就是要实事求是的认识和评价其成果,不能说这一制度对解决某些问题有实际的作用,就认为是包医百病的灵丹妙药。我国在经济转型时期出现了一些问题,比如国有资产的流失问题、财政管理和监督弱化问题、社会腐败现象严重、会计信息失真等等,客观地讲,这些问题有着十分复杂的历史原因和现实原因,既有宏观调控上的原因,也有微观管理方面的原因:既有政治体制、经济体制方面的原因,也有人为方面的原因;既有历史遗留的问题,也有新时期出现的问题。既然问题的本身是复杂的,产生问题的原因也是复杂的,那么解决问题的方法也就不可能是惟一的。换言之,也就不存在包医百病的灵丹妙药。尽管上面谈到会计委派制对于解决上述问题有一定的效果,在有些地方和单位甚至效果十分明显,但是,也应该看到其作用的局限性。比如,会计作假的问题,就是一个十分复杂的社会问题,它的产生有着深刻的社会历史背景,有地方政府作假的问题,有企业领导作假的问题,有会计人员素质的问题,等等,所有这些单靠会计委派制来加以解决是不现实的,只能说实行会计委派制是解决这一问题的有效措施。同时,试点工作中提出的一些问题,也说明会计委派制做为一种制度需要在试点实践中不断地加以完善。
(六)积极稳妥地进行试点。正确地认识了会计委派制的作用及存在的问题,我们就应该对这一改革有一个正确的态度,即积极稳妥地进行试点。对于经过各地试点已经证明是行之有效的做法就应积极大胆地加以推广,比如对行政事业单位委派会计人员,尤其是湖北沙市、宜昌等地对行政事业单位采用的“会计委托代理”或“零户统管”等模式,经过实践的检验和理论的论证是符合市场经济发展方向和政府机构改革要求的新型的会计管理体制,可以也应该在各地推广。对国有企业委派财务总监的做法也经实践的证明是个好方法,也可以加以推广。企业集团内部对所属单位委派会计主管人员,经实践证明不仅效果明显,而且操作简单,完全可以在各地扩大试点和推广。对于国有企业由政府委派一般会计人员或会计主管人员,在一些地方试点中遇到一些困难和问题,不妨先在较小的范围内选择一些有代表性的企业进行较长时间试点,根据试点的结果和各方面的认识和反映,再作出定论。对集体企业和农村经济组织的会计委派制,各地也应因地制宜地选择最合适的形式。
总之,会计委派制不仅是会计管理的实践问题,也是目前会计理论研究的一个热点问题,我们应以马克思主义辩证唯物论的认识论,对其作出正确、科学、客观的认识和评价,以此来正确地指导会计委派制的试点工作,并十分注意及时地发现和解决试点中的问题,使试点工作顺利进行。
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