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摘要:
1995年,湖北省荆州市沙市区抓住荆沙合并机构改革的契机,以效益财政理论为指导,从会计委托代理入手,在区直行政机关单位中推行集中核算制,集中50余家行政事业单位的会计核算和管理,建立了以会计核算为中心的会计管理新体制,为财政改革的全面深化创造了条件,引起了社会的广泛关注。
一、集中核算制的运作方式
(一)对行政事业单位的集中核算
沙市区实行集中核算制,首先是从推行会计委托代理制起步。会计委托代理制是会计服务机构接受单位的委托,在保持委托单位资金使用权和财务收支自主权不变的前提下,代理其财务核算和管理,以会计服务为主,融监督管理于一体的新型财务管理体制。他们首先在区直行政单位中推行,其运作方式主要是四个字:设、统、集、建。
设:即设立沙市区区直机关财务核算中心,为财政局所属的自收自支事业单位,区编委定编12人,现有7名工作人员,其工资、福利人事关系等全部由区财政局管理。区直行政事业单位不再设立会计机构和配备会计人员,只须指定专人与核算中心联络,具体会计业务由核算中心负责。
统:一是统一委托代理,行政事业单位与区直机关财务核算中心签定委托书,确定委托、受托关系,委托核...
1995年,湖北省荆州市沙市区抓住荆沙合并机构改革的契机,以效益财政理论为指导,从会计委托代理入手,在区直行政机关单位中推行集中核算制,集中50余家行政事业单位的会计核算和管理,建立了以会计核算为中心的会计管理新体制,为财政改革的全面深化创造了条件,引起了社会的广泛关注。
一、集中核算制的运作方式
(一)对行政事业单位的集中核算
沙市区实行集中核算制,首先是从推行会计委托代理制起步。会计委托代理制是会计服务机构接受单位的委托,在保持委托单位资金使用权和财务收支自主权不变的前提下,代理其财务核算和管理,以会计服务为主,融监督管理于一体的新型财务管理体制。他们首先在区直行政单位中推行,其运作方式主要是四个字:设、统、集、建。
设:即设立沙市区区直机关财务核算中心,为财政局所属的自收自支事业单位,区编委定编12人,现有7名工作人员,其工资、福利人事关系等全部由区财政局管理。区直行政事业单位不再设立会计机构和配备会计人员,只须指定专人与核算中心联络,具体会计业务由核算中心负责。
统:一是统一委托代理,行政事业单位与区直机关财务核算中心签定委托书,确定委托、受托关系,委托核算中心代理财务管理和会计核算,单位指定专人办理报账等事项,核算中心具有很强的会计服务功能;二是统一账户管理,核算中心为每一个委托单位建立内部账户,配发资金存折,预留付款印鉴。各单位不开立外部银行账户,核算中心具有一定的银行服务功能。
集:一是集中办理资金结算,单位不设会计、出纳,其现金、转账、汇兑等资金结算、经费的拨入、付出、往来代收代付等由单位指定人员到核算中心办理。单位预算收入直接拨入单位在核算中心的基本账户,预算外收入先进就近银行的预算外资金专户,经单位申请、预算外资金管理局审批后划转到单位基本账户,单位经费支出和其他支出从基本账户中核付,不得透支。二是集中进行会计核算,核算中心审核各单位原始凭证,填制记账凭证,登记会计账簿,编制会计报表,为开户单位按月提供会计报表,随时提供有关会计信息资料。核算中心设主任、会计、出纳等岗位,人员由区财政局统一管理、统一调度。三是集中管理会计档案,单位会计档案全部集中核算中心统一保管,分单位分年度装订成册,按会计档案管理办法对会计凭证、账簿、报表等编目、立卷、归档,便于查账、审核、利用和管理,对单位资金情况及档案资料负责保密。
建:一是建立支出审批制度,单位报账的所有单据都必须有单位印章、主管领导签字,并与预留印鉴一致;二是建立凭证审核制度,单位所有原始凭证都必须经过核算中心审核凭证的完整性、真实性、合法性,才能报账转(取)款和进行账务处理,所有原始凭证要达到“四有”:有合法票据(财政或税务票据),有付款印鉴(单位印章、领导签字),有具体用途,有经办人或实物验收人;三是建立现金管理制度。根据各单位现金流量准备一定的备用金,减少报账人员工作量。现金实行限额限范围的管理,1000元以上使用转账结算,严禁坐收坐支和超范围使用现金;四是建立内部岗位责任制度,分主任、会计、出纳制定岗位职责,实行内部牵制,出纳负责现金收付和与单位、银行对账;会计负责编制记账凭证,根据主任复核盖章后的凭证记账、编表;主任负责全面工作,复核所有记账凭证和会计核算质量的监督检查。会计对开户单位情况做到“四知道”(知道单位基本情况、知道账务活动情况、知道资金来龙去脉、知道资金来往规律),建立内部工作规则、安全制度和微机管理制度。
(二)对财政部门内部的集中核算
为加强财政部门内部管理,建立健全内部监督制约机制,保证财政资金的安全、高效运行,解决财政系统“灯下黑”的问题,沙市区在管好其他单位资金收支和会计核算的同时,从1996年起,在财政局内部实行财务管理权与会计核算权的分离,抓住会计核算这一中心环节,通过核算中心集中局内科室的会计核算,管住了账户,管住了资金,规范了收支行为,构建了集中资金、集中核算、两权分离、相互制约、全程控制的财政内部制约机制。其运作方式为三个步骤:
集中资金:1996年6月30日前,将财政局各科室的资金全部归集到核算中心,明确资金划拨程序,同时取消各科室的银行账户。
集中核算:1996年12月底,全局各科室的核算凭证、报表等资料全部移交到核算中心,各科室只记资金辅助账。设立局内业务费集中户,统一全局业务费开支。
强化监督:对全局内部机构设置、人员配备进行全面调整,归并有关职能,强化重点部位,规范内部工作程序,建立全面、全员、全程的内部制约机制。
一是把好资金进出关。在资金进出环节,出纳设双岗,即外勤出纳和内勤出纳,严格划定各自的工作范围。外勤出纳负责与各专业银行联络,记现金日记账并与银行对账;内勤出纳记银行日记账,支付各单位现金,保证日清月结,与各科室对账,负责签发支票。同时,在资金付出上设“三关”,①业务科室审批关。各科室拨款时,须开具加盖科室印章的付款通知书,并由经办人签名,交审批人审批;②内勤出纳审核关。内勤出纳收到合格付出单据才可开具支票;③中心主任审验关。核算中心主任审验支票并审批金额,审核无误后加盖支票印鉴。外勤出纳办理有关手续。
二是建立内部查账制度。每半年各业务科室负责人到核算中心查自己科室在核算中心的账,一查收、付、存是否无误;二查会计事项处理是否得当;三查政策法规运用是否正确。
由于财政运行、单位财务活动都是一个动态的过程,他们在具体操作中特别注重对过程的控制。既抓好各种静态制度(岗位责任制、现金管理制度、账户管理制度)的制定,更注重动态制度——操作程序的建立和实施,任何一项财政工作都有具体、明确的操作规程,从而最大限度地发挥集中核算所带来的高效率,也使各项工作处于监督控制之下。
二、改革的初步成效
(一)促进了效益财政建设,增强了政府宏观调控能力。实行集中核算制,取消了各单位自设的银行账户,从源头上控制了预算内资金的乱支滥用和预算外收入的体外游离,使全区预算内外资金集中在一起。集中账户、集中资金、集中核算,实现了由粗放型管理向集约型管理的转变,极大地增强了地方政府的宏观调控能力。从1995年核算中心成立和运行以来,全区财政实现了“两低一高”,即支出增幅低于收入增幅、行政经费支出增幅低于支出增幅,财政收入年均递增20.2%,大大高于全省、全市增幅,而地方财政支出则只递增10.7%,其中行政管理费支出仅递增7.9%。行政事业单位的预算外资金实现了“两个100%”,即专户储存面达到100%,专户储存额达到100%。通过集中管理、规范使用,缓解了地方财力紧张的困难,促进了社会稳定。将各单位预算内外资金余额集中在一起,核算中心又是全区的资金中心,能起到“蓄水池”的作用,集中资金临时调度解决突发性问题,在一定程度上缓解了当前因转移支付制度不完善导致地方政府资金调度紧张的局面。1999年底,核算中心集中的区级财政可灵活调度的资金余额达2100万元,相当于全区财政3个多月的预算资金量。沙市区建区的五年,正是政策性人员增资等财政支出快速增长的时期,但是,即使在元旦春节收入极少或上级调拨资金不足的情况下,经费从未出现过跨月支付。为保证干部职工的工资到位,他们建立了区直人员工资发放保障专户,每月月初核算中心将工资直接分解到干部代发工资存折账户上,确保全区行政单位干部工资的及时发放。特别是由于预算内外资金全部纳入核算中心管理,全区行政单位和财政局机关的会计信息集中在一起,保证及时编出一级政府资产负债表和现金流量表,真正体现了预算外资金的所有权属政府,也为政府和财政部门及时掌握本级政府资产状况和资金调度、强化财政管理提供了全面、准确的信息。
(二)促进了依法理财水平的提高,强化了财政管理监督职能。一是延长了财政部门对预算资金的管理链,变事后监督为事前管理。没有实行集中核算制时,各行政事业单位预算资金从财政部门拨出后,由单位自行安排,在进行事后检查之前,财政部门无法知晓。不少单位出现挪用、乱支现象。实行集中核算制后,预算资金从拨出到使用全过程置身于核算中心的监督之下,使财政部门预算支出管理的“关口”前移,杜绝了改变用途、乱支滥用的现象,提高了财政资金的使用效益。二是为财政进行全方位改革奠定了基础。由于财政内部各科室的核算与预算支出单位的核算集中在一起,使得财政有可能对预算拨款方式进行改革,做到人员经费、公用经费、专项经费分离拨付,各种专款按项目进度拨付,为缓解财政困难,加强专款监管创造了极为有利的条件。三是有利于预算效绩评价制度的建立。由于把各行政事业单位的核算集中在一起,为预算执行单位的预算支出进行绩效分析和评估提供了方便,也为编制预算提供了依据。四是强化了财政部门对单位财务收支的管理手段,变突击检查为日常监督。为了加强对各单位财务收支的监督,各级财政部门每年都要进行各种专项检查,既费时间又费人力、资金。实行集中核算制后,单位所有日常支出都要经过核算中心审核,接受财政部门的监督。同时核算中心工作人员在日常的代理记账过程中,全面掌握了各单位的会计信息资料,通过整理、对比和分析,能够及时地发现问题,迅速予以解决。1997年10月,核算中心工作人员发现一单位报销票据中有购买支票的开支,判断其另有银行账户,可能有隐瞒收入的行为,通过业务科室的调查,很快查处了该单位刚刚开设的“小金库”。
(三)促进了勤政廉政建设,取得了良好的社会效益。一是在制度上和财务收支的运作上形成了有效的监督机制。每个单位只在核算中心开设一个基本账户,从根本上制止了多头开户、逃避财政监督的现象。专业人员的规范核算,使得单位财务清楚、账务清晰。多家用钱,一家管账,避免了“暗室”操作,使公共预算单位的核算接受公众监督,各单位的财政支出得到有效监控。每笔开支都要经过核算中心的“镜子”照一照,不合理的开支不能核销,谁还敢大手大脚?加大了财务收支的透明度,给群众一个明白,还干部一个清白,群众增强了对领导的信任感,密切了干群关系,为制止各种违纪违规行为筑起了一道坚固的防线。二是有效地减轻了财政负担。核算中心7名工作人员承担了全区50余家行政单位预算内、外资金的核算,节约人员编制100多个,每年节约人员经费100多万元。沙市区直机关单位大多只有5~8人,人员编制的增长得到有效控制。把各单位所共同需要的会计服务等后勤保障社会化,提高了其服务水平和质量,为机构改革、精简人员找到了一条可行之路,得到了开户单位的一致好评。1996年初,区总工会在了解具体运作方式后,主动将财务委托核算中心代理。
(四)促进了会计工作规范化,实现了会计信息真实化。通过集中核算制,会计人员从单位人事管理中分离出来,其职务晋升、工资待遇等不属单位管理,改变了会计人员对单位依附性过强的不正常现象,改善了会计工作环境,使会计人员的监督职能得到切实发挥。通过区直机关财务核算中心集中代理会计核算,改变了行政事业单位中普遍存在的财会人员无证上岗的现象,由专业人员从事集中管理,完善了各项原始凭证和记账凭证的填制和审核制度;建立健全了账簿使用和管理制度,做到账户合理设置,账簿规范登记;建立健全了内部控制制度,及时提供会计信息,为账实相符提供依据,杜绝了不建账引起的财务混乱,从根本上清除了真账假算、假账真算的财务虚假现象。五年来,由会计核算中心代理财务的几十家单位无一发生经济问题和乱拉、乱借的现象,而极少数不在核算中心核算的单位出现了不少经济问题和乱拉、乱借、乱开支问题,单位违纪率高达70.6%。特别是近两年来,行政事业单位新的会计制度施行,使行政事业单位财务核算和管理更具有专业性,核算中心专职财会人员能较快适应新会计制度改革的需要,保证了会计法规和财经纪律的很好贯彻。
(五)促进了会计电算化,提高了单位财务管理水平。实行集中核算制后,单位资金使用权、财务收支自主权不变,强化了单位领导人对会计工作承担的法律责任,进一步完善了会计工作的管理体制。通过钱账分管,使单位财会制约制度得以建立,单位财务管理建立在科学、规范、合法的基础上。财务核算有会计专业人员代理,其质量有了保证。尤其是原来分散的零星的核算业务集中在一起,业务量加大,比较容易克服在推广会计电算化中各单位业务量小、认识不高、经费紧张、人员培训等一些困难,使会计电算化得到实现。几年来,核算中心积极实行会计电算化,从电子报表的运用到财务系统的运行,从操作网络的配备到查询服务器的投入使用,大大提高了工作效率和财务管理水平。1999年12月,沙市区会计核算中心已经通过了微机代替手工记账的鉴定。
(六)促进了会计管理体制的改革,为财政改革的不断深化奠定了坚实的基础。集中核算制不仅突破了传统的“一个单位,一个财务机构、几名财务人员”的管理形式,把会计核算从单位财务管理中分离出来,带来了会计管理体制的变革,而且充分发挥了会计改革为财政改革服务的功能。一是有利于国库单一账户制度、集中收付制度改革的顺利实施。集中核算制取消了单位的银行账户,归并了所有财政资金,单位每一笔开支都经过核算中心审核支付,实际上就是一种财政集中支付的形式。同时集中了各单位预算经费的留存余额,防止了余额的分散呆存,提高了财政资金的运行效益。目前,沙市区已实现了行政机关预算经费自动均衡拨付,即不需考虑市对区现金调度,区财政局按全年预算指标的1/12直接在每月初向行政机关拨付经费。二是解决了实行政府采购带来的账务处理复杂的问题。实行政府采购后,将会出现采购中心、采购资金管理部门、使用单位和供货商四者之间的资金划转、账务处理问题,其工作量和操作程序十分复杂繁琐,政府采购的实质是集中采购,集中采购与集中核算配套才能真正起到加强监管、节约费用、方便核算.对政府采购工作起到极大地推动。实行集中核算改革,各单位的资金管理和会计核算与采购资金管理部门同在一个核算中心核算,核算中心能够及时进行资金划拨、归集、支付和相应的账务处理,保证政府采购改革的顺利实施。三是有利于全系统财政信息网络的建立。实行集中核算制后,核算中心成为全区的会计核算中心和资金中心、信息中心,是财政局的中心信息源和控制点,改变了目前财政系统内部信息呈垂直条状的分散格局,构建了财政系统网络的“站点”。
(湖北省荆州市沙市区财政局供稿 王开芝执笔)
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