时间:2020-06-05 作者:
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为了使中国注册会计师事业的发展与国家实现社会主义现代化建设的第二步战略目标相适应,使注册会计师事业以崭新的面貌跨入21世纪,中注协针对行业发展中存在的问题,从国家经济改革和建设的大局出发,全面提出和实施了行业发展的“九五”计划和2010年远景规划。同时,为实现行业发展规划并为下个世纪的发展打下良好的基础,从1997年7月开始了为期一年半的行业清理整顿工作,为理顺会计师事务所的管理体制,从1998年开始全面推进事务所脱钩改制。这些措施推行,标志着我国注册会计师行业通过更加深入的规范和调整,进入稳定、健康发展的轨道。
一、实施行业发展“九五”计划和2010年远景规划
为使注册会计师事业适应国家未来15年国民经济和社会发展的需要,明确这一时期注册会计师事业发展目标、原则及措施,依据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,结合中国注册会计师行业的实际,中国注册会计师协会草拟了行业发展的《中国注册会计师事业发展“九五”计划和2010年远景规划》(以下简称“规划”),经过反复研究、讨论、修改,1996年11月经中注协常务理事会第二次会议审议通过,于1996年12月印发各省、自治区、直辖市...
为了使中国注册会计师事业的发展与国家实现社会主义现代化建设的第二步战略目标相适应,使注册会计师事业以崭新的面貌跨入21世纪,中注协针对行业发展中存在的问题,从国家经济改革和建设的大局出发,全面提出和实施了行业发展的“九五”计划和2010年远景规划。同时,为实现行业发展规划并为下个世纪的发展打下良好的基础,从1997年7月开始了为期一年半的行业清理整顿工作,为理顺会计师事务所的管理体制,从1998年开始全面推进事务所脱钩改制。这些措施推行,标志着我国注册会计师行业通过更加深入的规范和调整,进入稳定、健康发展的轨道。
一、实施行业发展“九五”计划和2010年远景规划
为使注册会计师事业适应国家未来15年国民经济和社会发展的需要,明确这一时期注册会计师事业发展目标、原则及措施,依据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,结合中国注册会计师行业的实际,中国注册会计师协会草拟了行业发展的《中国注册会计师事业发展“九五”计划和2010年远景规划》(以下简称“规划”),经过反复研究、讨论、修改,1996年11月经中注协常务理事会第二次会议审议通过,于1996年12月印发各省、自治区、直辖市注册会计师协会贯彻实施。《规划》全面地、客观地分析了我国注册会计师事业发展现状,提出了未来15年我国注册会计师事业的发展原则、目标和需要采取的政策措施;对注册会计师队伍建设,事务所发展方向、发展模式和规模、注册会计师执业环境的改善、协会建设等方面作出了较为全面的规划。
《规划》提出了注册会计师事业发展的目标,要在未来十五年内,基本满足会计市场对注册会计师的需求,努力提高注册会计师的执业水平,到2010年底,中国注册会计师个人会员达到20万人,从业人员达到30万人;具有国际一流水准的注册会计师达到2000名,国内一流水准的注册会计师达到10000名,事务所业务骨干达到50000名;力争形成符合我国市场经济体制总体要求的、以注册会计师为投资主体的、与国际会计师事务所体制接轨的新的事务所管理体制,实现事务所数量由市场引导,行业控制;确保注册会计师协会对注册会计师行业的服务、监督、管理、协调职能得到全面落实,健全协会组织机构,努力改善执业环境。
按《注册会计师法》和国际惯例,政府对注册会计师行业的管理应是一种间接管理,即通过对协会的监督指导、通过法律的规定和相关政策的引导来实现其管理。但是对于目前协会所具有的集部分行政管理行为和行业自律行为于一身的管理职能,从我国社会主义市场经济发展的现实情况及当前注册会计师行业发展环境的现实要求看是必要的;从长远看,要通过立法解决并落实协会应有的社会地位,使协会真正成为具有相对的独立性、相当的权威性、足够的实施能力和完善的服务功能的行业管理组织,向自律性组织方向过渡。
《中国注册会计师事业发展“九五”计划和2010年远景规划》,描绘了我国注册会计师事业迈向21世纪的宏伟蓝图,是指导我们更好地为社会主义市场经济服务,满足社会主义现代化建设中社会各界对注册会计师专业服务提出的各种需求的纲领性文件。《规划》下发后,各地注册会计师协会纷纷根据《规划》精神,结合本地区实际情况,提出了区域性的行业发展规划,从而促进了整个注册会计师事业的发展。
二、清理整顿注册会计师行业
(一)清理整顿的背景
中国注册会计师事业虽然取得了很大的成绩,但是,仍然存在着许多问题,有些问题还相当严重,主要表现:一是注册会计师总体数量虽已达到相当规模,但整体素质不高。如1998年底,会计师(审计)事务所平均注册会计师人数不足5名的小事务所占大多数,绝大多数还不具备独立承担大型或特大型企业审计的能力;二是年龄结构、知识结构等不合理,执业注册会计师年龄在60岁以上的占51%,40岁以下的只占19%,本科以上学历不到17%。全行业经考核通过的执业注册会计师占三分之二以上,强化培训提高执业注册会计师素质,解决老龄化问题十分紧迫。三是管理工作上存在许多亟待解决的问题,例如事务所经营规模小、管理体制不顺;有些事务所不具备执业条件,内部管理混乱,滥设分支机构;部分注册会计师、事务所片面追求经济收入,不讲执业质量,有的甚至与客户通同作弊,损害国家和公众利益;有法不依、违规执业、不正当竞争现象还比较普遍等等。这些问题,一定程度上影响注册会计师事业的健康发展,损害了注册会计师的行业信誉,影响了注册会计师维护市场经济秩序职能和作用的发挥。这些问题不解决,就无法实现行业发展规划中提出的各项奋斗目标,无法迎接对外开放的挑战,必将危害和制约注册会计师行业的健康发展,更为严重的是影响国家财税体制改革、国有企业改革,不能很好完成国家赋予的国有大中型企业审计工作任务、不能很好地为证券市场规范发展提供有效服务,甚至影响对外经济交往乃至整个经济秩序的正常运转。再一次进行全面的清理整顿,势在必行。
(二)清理整顿的全面展开
1997年4月,国务院领导从发展社会主义市场经济的需要出发,提出要“扎实工作,整顿会计师行业”。为此,财政部对注册会计师行业开展清理整顿提出了具体要求。中注协决定,从1997年8月至1998年年底,在全国范围内开展注册会计师行业清理整顿工作。1997年7月,中注协组织召开了全国注册会计师协会秘书长工作会议,对历时一年半的行业清理整顿工作进行了全面部署。8月发出了《关于清理整顿注册会计师行业的通知》,总的要求是依照《注册会计师法》、《中国注册会计师独立审计准则》以及有关行业管理制度,对注册会计师、事务所的执业资格、执业质量、职业道德、事务所内部管理以及境外会计公司在中国执业等情况进行一次全面的检查、清理和整顿,概括为“三清一改”(即清师、清所、清业务和脱钩改制)。这次清理整顿工作,范围之广、时间之长,在注册会计师行业恢复以来,尚属首次。
1998年底,完成了事务所自查、省级注协检查、中注协抽查验收等三个阶段的工作。通过清理整顿,基本摸清了家底。通过清理整顿发现的主要问题是:一是事务所数量多、规模小,执业质量参差不齐;二是滥设分支机构,管理较为混乱;三是内部管理问题较多;四是不规范验资、虚假验资、违法验资较为严重;五是执业环境艰难,行政干预严重。如清理整顿期间发现一些业务主管部门利用手中的权力向事务所收取管理费、回扣、分成、业务介绍费、劳务费、福利费等,名目繁多,数额巨大,性质恶劣,有的地方行政管理部门要求与事务所按照业务收入的一定比例分成,低的一般在30%~40%,高的竟达85%。据不完全统计,1996年至1997年9月事务所支付的上述费用总计达2.2亿元。
这次清理整顿工作,查处了一批虚假报告,严惩了造假的注册会计师和事务所;撤销了一批扰乱行业秩序、败坏行业形象的“小、散、乱”的事务所,净化了执业市场;清理和纳新并举,年龄结构、知识结构得到改善,提高了整体素质;强化了注册会计师的风险意识,责任意识,改进了事务所内部管理、执业规程,提高了业务质量;激发了改革意识,促进了规模化发展。据统计,清理整顿期间,全国撤销事务所360家,因联合、兼并、停业等原因注销事务所220家,对1181家事务所分别给予了警告、暂停执业、吊销执业许可证等处罚,对735家事务所限期整改,有342家事务所需待进一步查实处理,受到上述几项处理的会计事务所共有2800多家,占全国事务所总数的42.6%;撤销分支机构1474家,占全国分支机构的48%;清理超龄(年满70岁)的注册会计师789人、兼职的2856人、挂名人员1165人,吊销了跨所执业人员61人,处罚违规违纪的352人,还有6146人有待核实处理。上述几项共占全国注册会计师总数的21.8%。与此同时,,有6334名经过考试合格的专业人员进入事务所;全国有47家事务所以联合的方式分别组建了6家跨地区的集团事务所;还发现了一批好的事务所典型。清理整顿后各地协会摸清行业状况,分析总结存在问题,针对行业管理制度上存在的漏洞,提出了一些切实可行的行业管理办法。如,浙江注协“关于事务所建立台账制度”,规范了事务所各项业务登记管理。
这次清理整顿工作既是对地方两地联合的促进,又是对联合后协会的战斗力的检验;既为下一步的改革工作打下基础,又在整顿中摸索改革的思路和改革办法,推进了改革进程;既净化了内部执业环境,提高了执业质量,赢得良好的社会信誉,又注意协调了各方面关系,开展了大规模的行业宣传,使外部执业环境得到一定程度的改善。这次清理整顿使我国注册会计师事业开始迈上了一个新的台阶,为实现行业发展规划的目标和下世纪的大发展奠定了基础。
三、全面推进事务所脱钩改制
(一)事务所体制改革问题的提出
根据1980年《关于成立会计顾问处的暂行规定》设立的会计顾问处(会计师事务所),是由各级财政部门组织成立的,经济上独立核算,开办初期还酌情给予补助;1986年根据(注册会计师条例)规定,会计师事务所是自收自支、独立核算、依法纳税的事业单位。在当时情况下,作为事业单位的事务所只能由其上级主管单位发起设立。客观地说,在这种建立方式下,挂靠单位(其上级主管机关)在对事务所创业初期从经费、人员、业务等方面给予了很大的支持,为当时我国对外开放和经济改革作出了应有的贡献。但这种体制的弊端也很快显露出来,主要是由于事业编制的限制,挂靠单位对事务所人员进出、财务收支管的较死,制约了事务所的快速发展和壮大;事务所作为创收单位,为挂靠单位上交各种管理费,甚至回扣分成,滋生了行业腐败现象;一些事务所依靠挂靠单位的行政权利招揽或指定业务,破坏了公平竞争的市场原则,使行业垄断、地区封锁问题日益严重;少数事务所听从挂靠单位旨意,在执行审计业务过程中,丧失独立、客观、公正原则,为客户出具不实、虚假的审计报告,严重侵害了国家和广大投资者的利益,损害了注册会计师的社会形象。为此,财政部根据国家计委关于加快发展第三产业制定发展纲要的要求,于1992年5月第二次理事会提出的《加快发展会计咨询业的规划纲要和政策要点(草案)》中,首次提出,事务所是一个社会单位,应当成为实行独立经营的特别法人,不再需要挂靠。1992年6月,国务院召开192次总理办公会议专门研究“加快注册会计师事业发展”问题,鉴于事务所事业单位建制严重限制了其进一步发展,会上提出了要对事务所实行人事编制、收费价格、工资福利、承接业务、财务管理实行“五放开”。这是我国市场经济体制确立的重要步骤,但是在当时的政府职能和经济、法制环境下,“五放开”难以实现。
1993年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》,规定县及县以上各级党的机关、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构,均不准组建任何类型的经济实体,以部门名义向各类经济实体投资、入股,接受各类经济实体的挂靠。同时要求“除上述部门外的国家机关,为适应机构改革、转变职能和分流人员等需要”,经批准可以组建经济实体,但必须同时在职能、财务、人员、名称四个方面与机关彻底脱钩;已经设立但尚未脱钩的,也必须在今年年底前脱钩。并且明确要求各类经济实体不得兼有行政管理和行业管理的职能,不向机关上交利润和管理费,不为机关报销各种费用,党政机关在职干部不得在经济实体中兼职等。文件规定的脱钩对象和内容十分明确,但由于当时我国计划经济的运行机制在大部分地方还有很深的痕迹,人们的思想观念还很保守,相应的社会保障体系远未建立,注册会计师行业还十分脆弱,最为重要的是,事务所脱钩后是什么性质等重大问题没有法律依据,因此,在当时情况下事务所实行脱钩和改制在客观上还不具备充分条件。
会计师事务所作为特殊的社会中介机构,客观上要求它建成一种风险、责任和权利高度统一的组织形式,必须从体制上保证事务所和注册会计师的独立性。事务所脱钩改制既是自身发展和逐步与国际会计惯例接轨的需要,也是我国深化改革、进一步对外开放、建立现代企业制度、完善证券市场、稳定金融市场秩序、建立社会主义市场经济体制的重要环节。由于世界经济一体化进程日益加强和我国对外开放程度的日益加深,我国这种官办的事务所授人以不公正的把柄,而被拒之于国际会计市场门外,无法参与激烈的国际竞争。要改变这种滞后于国家市场经济体制建设要求的状况,出路只有一条:改革。
(二)法律的突破
1992年,财政部根据国务院192次总理办公会议精神,按照我国市场经济体制建设的总体目标并借鉴国际惯例草拟的《注册会计师法》,提出要建立合伙会计师事务所和有限责任会计师事务所。1994年1月颁布实施的《注册会计师法》规定“会计师事务所可以由注册会计师合伙设立。合伙设立的会计师事务所的债务,由合伙人按照出资比例和协议的约定,以各自的财产承担责任。合伙人对会计师事务所的债务承担连带责任”。回避了挂靠单位的问题,规定事务所的组织形式为合伙会计师事务所和有限责任的会计师事务所。财政部随即于1993年底出台了鼓励发展合伙事务所的审批办法。这些规定为我国会计师事务所的脱钩改制提供了法律依据。但由于上面已经讲到的原因,并基于当时我国会计师事务所“清一色”为事业单位的情况,以及国际会计公司对无过错合伙人实行有限责任的发展趋势,《注册会计师法》同时规定可以设立有限责任会计师事务所。1993年12月,财政部根据中央《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》,制发了《有限责任会计师事务所设立及审批暂行办法》,仍规定有限责任事务所为单位发起设立,虽然也规定了不得办事务所的单位,但事实上,除人大机关、审判机关、检察和公安机关外,都批设了事务所。
(三)事务所脱钩改制的艰难进展
从1992年起,中注协根据国务院领导的指示精神,围绕事务所的体制改革做了大量调查研究的工作。1993年财政部批准深圳成立3家合伙会计师事务所,1994年至1995年,对会计师事务所的体制改革进行了试点,积极推行以注册会计师为组合体,承担全部风险,同国际会计师事务所体制接轨,按企业机制和注册会计师行业特点运作的会计师事务所新体制,先后批准了8家负无限责任的合伙会计师事务所,3家国际成员所,1家无挂靠单位的有限责任会计师事务所,另外还推进了一些会计师事务所与原挂单位脱钩,有的事务所联合成为负连带责任的会计师事务所集团。1996年11月,在深圳召开了全国第一次事务所体制改革研讨会,进一步探讨了事务所体制改革的思路,基本摸清了存在的问题。经过认真研究,反复推敲,提出了事务所体制改革的基本思路,即“统一认识,理顺关系,先易后难,先简后繁”,制定了改革步骤。
1995年6月至1998年上半年,在国务院敦促下,财政、审计部门分别管理的“两会”实行联合,形成了财政、审计两家共同监督、指导社会审计行业的格局,由于对事务所脱钩改制存在不同的认识,事务所改革工作没有能够全面及时铺开。
1996年,财政部停止审批单位发起设立事务所,鼓励申办合伙所,并积极研究探索事务所脱钩改制工作。当年,经财政部党组研究决定,中华会计师事务所率先与挂靠单位脱钩;北京中宇所、陕西岳华所、北成所率先成立跨地区、跨行业、跨所有制的会计师(集团)事务所;一些注册会计师冲破重重阻力,扔掉铁饭碗,走在改革的最前列,发起成立合伙事务所,经财政部批准,张陈、永诚、华实3家合伙会计师事务所成立。至1996年底,全国共有27位注册会计师发起成立了11家合伙会计师事务所。事务所已由原来“清一色”有挂靠单位的事务所改变为有挂靠单位的事务所、集团事务所、合伙事务所、涉外事务所(中外合作事务所和国际成员所)等多种所有制、多种经营方式、多种规模结构并存的格局,尤其是行业内部有识之士对改革的必要性达成了认识,改革工作取得了一定的进展。
1997年底,作为中国改革开放窗口的深圳市率先完成全市事务所的脱钩改制工作,成为全国改革的实验田。深圳市根据市人大1995年通过的《深圳注册会计师条例》,将全市72家事务所改制成为合伙制和有限责任合伙制。1998年1月,全国首次合伙会计师事务所会议在深圳召开,11名合伙人代表全国当时的300多名合伙注册会计师参加了会议。
(四)事务所脱钩改制的突破与全面推进
1998年7月,财政部颁发了《有限责任会计师事务所审批办法》,把“有限责任事务所”界定为由注册会计师出资发起设立,比照《公司法》的有关规定,事务所以其全部资产承担赔偿责任,注册会计师以其出资额为限承担赔偿责任的有限责任事务所。
为尽快消除事务所体制弊端,推动改制工作进行,在中国证监会的大力支持和配合下,首先以主要挂靠在财政部门的全国105家执行证券相关业务事务所为突破口,启动脱钩改制工作,1998年4月财政部下发了《关于执行证券期货相关业务的会计师事务所与挂靠单位脱钩的通知》。1997年底在哈尔滨、1998年7月、12月在北京三次召开具有证券期货相关业务事务所脱钩改制工作会议。为了推动和指导全国会计师事务所、审计事务所的脱钩改制工作。1998年,财政部、中注协接连下发了十多个有关脱钩和改制问题的文件,包括:《关于进一步加快会计师事务所及审计事务所体制改革的通知》、(关于中外合作会计师事务所中方事务所改革的若干规定)以及脱钩改制后的人员安排、产权界定与资产处置等等,都提供了处理的依据和规范,为脱钩改制的顺利进行创造了条件。
为了确保脱钩改制工作扎实进行,中注协成立了事务所体制改革办公室,按照区域划分成立六个工作小组,具体联系、指导改制工作,审核改制材料。截止1998年底,除因事务所合并和取销资格的3家事务所外,全国102家具有证券相关业务资格事务所全部与挂靠单位脱钩,改制成为由注册会计师发起设立的有限责任事务所;随后挂靠中央部委及中央有关单位、由中国注册会计师协会直接管理的117家事务所脱钩改制工作也顺利推开,并于1999年一季度前基本完成。
各地的脱钩改制工作,也按统一部署顺利推进。1998年4月,海南省根据1996年省人大通过(海南省注册会计师条例)以及财政部的改制文件规定,完成全省所有事务所与挂靠单位的脱钩工作,同年底,通过兼并联合将全省70多家事务所改制为30家,为全国事务所脱钩改制工作提供了经验。1998年8月,河南省财政厅与省体改委、工商局、国资局联合签发全省脱改通知;浙江省注协深入研究有关脱钩改制政策与法律文件,提出了终止老所成立新所的改制方式;北京注协积极协调,1998年12月由市政府办公厅转发了全市事务所改制实施方案。
1998年12月,国务院体改办就会计师(审计)事务所改制的原由、存在问题以及有关意见等向国务院领导作了翔实的报告,朱镕基总理批示事务所体制改革“这是一项十分重要的基础设施建设”,为事务所改革工作指明了正确方向。1999年2月,审计署就挂靠的两家事务所的脱钩改制问题专门向派驻各地的特派办下发了审计长办公会议纪要,推动了挂靠审计系统事务所脱钩改制工作的开展。1999年4月,财政部向各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委、各直属机构发出《会计师(审计)事务所脱钩改制实施意见》,要求各地区、各部门、各单位必须在1999年年底完成事务所脱钩改制工作。至此,事务所脱钩改制步伐加快,建立与市场经济发展相适应的事务所体制和运行机制时机成熟。
注册会计师是市场经济的产物,又是市场经济赖以发展的条件。可以预见,随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展,我国注册会计师事业将进入一个更快的健康发展时期,以崭新的面貌迎来我国注册会计师事业更加繁荣的21世纪。
(中国注册会计师协会供稿 白晓红执笔)
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