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摘要:
一、“一五”时期预算会计工作稳步发展
(一)完善预算会计制度
预算会计体系初步形成后,我国预算会计事业开始进入稳步发展阶段,随着我国经济建设事业的发展,财政部对预算会计制度又进行过多次修订和补充,在合理组织会计核算,提高核算质量,保证核算资料的正确完整,建立全国统一的预算执行情况的会计报表体系等方面取得了较大进展,使预算会计工作生机勃勃地开展起来,并日益显示了它在加强经济建设管理中的重要作用。
1.会计制度适用范围的调整变化
(1)总会计制度。1951年制定的《总会计制度》的适用范围,通用于各级人民政府总预算。执行三年后,1954年的总会计制度,作了如下调整:第一,将《制度》分为中央、省和县(市)两部分,分别使用。考虑到中央及各省的会计处理在繁简程度和报表要求上与县(市)有别,制度第四条规定:中央总会计及省(市)总会计依本制度中央及省(市)部分办理;各县(市)总会计依本制度县(市)部分办理。第二,明确地(市)总会计比照省总会计办理。制度第四条规定:相当于省级的自治区人民政府及设有总会计的行署级、专区级民族自治区人民政府,关于执行总预算的一切会计事务,均比照省总会计依照本...
一、“一五”时期预算会计工作稳步发展
(一)完善预算会计制度
预算会计体系初步形成后,我国预算会计事业开始进入稳步发展阶段,随着我国经济建设事业的发展,财政部对预算会计制度又进行过多次修订和补充,在合理组织会计核算,提高核算质量,保证核算资料的正确完整,建立全国统一的预算执行情况的会计报表体系等方面取得了较大进展,使预算会计工作生机勃勃地开展起来,并日益显示了它在加强经济建设管理中的重要作用。
1.会计制度适用范围的调整变化
(1)总会计制度。1951年制定的《总会计制度》的适用范围,通用于各级人民政府总预算。执行三年后,1954年的总会计制度,作了如下调整:第一,将《制度》分为中央、省和县(市)两部分,分别使用。考虑到中央及各省的会计处理在繁简程度和报表要求上与县(市)有别,制度第四条规定:中央总会计及省(市)总会计依本制度中央及省(市)部分办理;各县(市)总会计依本制度县(市)部分办理。第二,明确地(市)总会计比照省总会计办理。制度第四条规定:相当于省级的自治区人民政府及设有总会计的行署级、专区级民族自治区人民政府,关于执行总预算的一切会计事务,均比照省总会计依照本制度办理。第三,东北地区各省(市)、县(市)及上海市,因试行银行执行出纳业务,其总会计制度分别由中央人民政府财政部、东北财政管理局及上海市人民政府财政局拟订,报中央人民政府财政部批准后执行。
(2)单位会计制度。第一,1951年制定的《单位会计制度》的适用范围,规定为“各级人民政府直属机关及直属机关之所属机关,内涵较笼统。1954年的单位会计制度规定比较明确、清楚。制度第二条规定:各级人民政府所属行政机关、事业机关、企业主管机关和团体(以下简称各机关),关于执行单位预算或附属单位预算的收支会计事务,除税收会计和实行经济核算的基本建设会计外,称单位预算会计(简称单位会计),应由各机关统一会计机构依照本制度办理。但个别机关已分设几个会计机构分别管理行政费、事业费、流动资金和基本建设资金者,未合并前,得暂以原有几个会计机构分别依照本制度处理其会计事务。第二,推出了《单位预算会计简易处理办法》。为了简化会计事务,加快会计报表进度,1954年制度规定:凡经费不大,会计事务简单的机关,在中央,经一级机关批准后,在地方,经同级财政机关批准后,得应用单式记账法,依照中央人民政府财政部规定的《各级人民政府单位预算会计简易处理办法》处理其会计事务。第三,对差额预算管理单位,从1958年起,另订了会计制度。1958年“制度”第1条明确:差额预算机关不适用本制度,另由财政部制定差额预算机关会计制度颁发执行。第四,对行政事业单位的基本建设会计核算,适用的制度作了灵活规定。“制度”第二条规定:各机关对于基本建设的会计核算,如按本制度办理不能满足业务要求的,也可以执行《国营企业建设单位会计制度》。
此外,1951年制定的上述两本“暂行”会计制度执行三年后,从1954年起取消“暂行”二字,改为正式颁发执行。
2.会计方法的修订补充
(1)关于会计要素。1953年我国进入大规模的经济建设时期,供给财政逐步转向建设财政,与此相适应,财政总会计不再经管粮食和实物,会计要素有了较大变化,资产和负债只作为会计平衡等式,不再作为会计要素的构成。1953年总会计制度规定:总会计科目按资产、负债分类并编号,一位数表示不分类(实际是会计要素),二位数表示总账科目。会计要素为金库存款、预算支出、往来款项、预算收入、往来款项、预算执行结果6个;1954年的会计要素仍为上年的6个,只是将原“金库存款”类中的“基本建设资金存款”科目和“相关经费存款”两个名为存款,实为拨款的科目,移入原来的“预算支出”类中。并将原来的预算支出(类)相应改为“预算支出及拨款”类;1956年开始(直至1962年)会计要素调整为货币资金、预算支出、贷出款项、预算收入、借入款项、预算执行结果7个。各会计要素及总账科目在名称和核算内容上作了若干调整。(编者注:把各项往来改为借入、贷出款项,只是翻译名词的改动,当时的借贷款项都是无息的)
(2)关于会计数字基础。主要修订变化是总预算支出的列支报销标准。建国五年来,总预算支出的列支报销标准按照会计报销依据划分,一般有三类支出。即单位预算机关的事业行政经费支出、专业银行经办的基本建设拨(贷)款等支出和财政机关直接经办的支出。1951年“总会计制度”规定的总预算支出笼统提为:“支出以在12月31日以前基层机关实际开支者为限”。这里的“实际开支”提法仅指单位预算机关的事业行政经费支出,基本建设拨(贷)款支出和财政机关直接经办的支出在修订的“制度”中作出了明确规定。第一,有关基本建设拨(贷)款等支出。1954年以前由交通银行经办,1954年成立中国人民建设银行后一直由建设银行经办。其列报总预算支出的数字基础,尽管历年制度用词不同,实际上一直以“银行支出数”列支报销。如1952年总会计制度规定:“通过交通银行的基本建设支出,以交通银行经办行支付者为限”。1956年制度规定:“按建设银行向建设单位拨付数列支”。第二,有关财政机关直接经办的支出。是指按制度规定,可以用财政拨款数列报总预算支出的一些特殊专项拨款。如对国有企业的拨款,上下级财政之间的预算补助、上解支出等。由于这些支出具有包干性质,所以,多年来一直规定“以拨列支”,受款单位不再单独向财政机关报账结算。第三,有关单位预算机关的事业行政经费支出,以什么数字列报总预算支出。建国五十年来,大体经历了两个阶段:1956年前主要采用“实际支出数”,1956年直至1998年的42年间全部采用银行支出数。
(3)关于会计报表。“一五”期间的总会计报表,从1953年起逐年简化,到1957年基本定型。1953年的会计报表有较大变化,不再规定日报,报表种类改为月报、季报、年报三类;大力简化月报,取消了总分类账科目余额表,及预付、暂收、往来等三种明细表;季报增加了往来款项余额明细表、材料余额表、基本数字计划执行情况表等分析用表,取消了季度总分类账科目余额表。1954年简化了季报。1955年会计报表基本定型,具体规定是:月报一种,即预算收支执行情况表;季报三种,即预算收支计算表、资产负债表、定员定额情况表;年报三类,即最终资产负债表类、收入支出总决算类、附表类。
(4)关于会计报表的编制基础。我国平时的预算收支执行情况会计报表,需要自下而上层层汇总编报。这就产生一个汇总过程的会计报表收支数字的编制基础问题。因此,1951年总会计制度第29条规定的会计报表编制基础,分为“报到”和“划期”两种。制度明确:“报到”基础之报表,系依一定期限一定任务之执行结果数字编制。“报到”的含意是,上级报表汇总单位,对所属单位报表,不必划期等齐,到了规定的报送期限,报到(收到)多少,汇总多少,以保证报表的及时性;“划期”的含意是,对所属单位报表,必须划期等齐后才能汇总上报,以保证报表的完整性。预算会计报表编制基础的及时性与完整性的矛盾,是贯穿于“一五”期间预算会计信息反馈的理论研究与实践总结之中的一个重要课题。一般来说,月报时间性强,以“报到”为主;季报主要用于分析研究,以“划期”为主;从地域来说,市级所属单位就近,报表以“划期”为主;省级所属单位分散,报表以“报到”为主。“一五”期间总会计制度有关会计报表编制基础的规定是:1952年报表数字基础明确,月报类报表以“报到”为基础,季报类报表以“划期”为基础;1954年规定,会计报表的编制基础分为“报到”及“划期”两种。“制度”对“划期”、“报到”的概念又作了进一步的解释:即,报到基础报表,系依一定记账截止日期账簿所记账之数字编制,不受实际收付期限之限制。划期基础报表,系依实际收付的季度及年度数字编制,不受记账期间的限制。“制度”还对收入和支出报表分别作了规定。1956年的“制度”规定:预算收入报表仍为“报到”与“划期”两种,预算支出报表,都以银行支出的累计数编制。季报的“主要目”数字,列报实际支出数。
(二)试行银行执行预算出纳业务
银行执行预算出纳业务,是原苏联财政对单位预算机关的一种预算管理和会计核算方法。其基本点是,国家银行为每一个单位预算机关分预算科目(一般按“款”)开立经费支出账户,财政机关根据对单位预算机关核定的年度经费预算,按季下达经费限额,逐级划入该单位的经费支出账户备用;单位预算机关,在经费限额的额度内,可以随时从开户行的经费支出账户提取款项花钱办事。提款时银行进行监督(原办法要求在提款时,每张支票背面都要写上提款用途)。月份终了后,国家银行系统汇总所有的经费支出户中的“银行支出数”,逐级汇总单位预算支出月报表,报送同级财政机关汇入月份预算收支执行情况月报。同时,国家银行与同级财政机关办理拨款结算。银行执行预算出纳业务的基本条件,一是事业行政单位的经费来源单一,全部是财政预算拨款,不能有多种资金来源;二是国家银行要为众多的(在我国约有几十万个)各级各类事业行政单位按预算科目设立单位经费支出账户,同时逐笔监督支出;三是银行系统要承担按月层层汇编事业行政经费银行支出数的任务。这个“办法”的突出优点,一是可以集中使用国家财政资金;二是银行配合财政部门对预算的执行实行双重监督,使用款单位的每一笔支出,从编制预算、用款计划、提取款项到实际支付均在国家严密监督下进行;三是由于国家银行机构遍及城乡,会计核算组织健全,因此,能够及时地提供预算执行月报信息。
学习银行执行预算出纳业务,是建国初期,为初步形成我国预算会计核算体系的一个重要课题。为此,早在1951年,当时的驻财政部的苏联专家就提出了初步方案,并编成讲义,从1951年末到1952年7月末,向中央级的会计人员进行讲授。同时,财政部内部开始制定有关制度办法草案,并在1952年10月召开的第三次全国预算会计金库会议上进行了讨论。为加强对事业和行政部门的预算管理、财务管理与财政监督,避免资金分散,这次会议决定,银行执行预算出纳业务中的地方存款出纳业务部分,在东北区、内蒙古自治区及上海市进行试点。东北区财政部于1952年11月末召开的东北区第五届省(市)、县(市)会计会议上贯彻了“银行执行地方预算存款出纳业务”。这个地方办法的特点是,月份终了时,银行只提供单位经费支出户的存款余额,不负责汇编单位预算银行支出数月报,对各单位只开一个经费支出户,不按预算科目分别开户设账。
1954年,在学习借鉴前苏联的计划经济管理模式的形势下,在东北区、内蒙古自治区和上海市已试点两年的基础上,开始酝酿全面实施“银行执行预算出纳业务”。1955年财政部开办了总预算会计培训班,拟在1956年全国推广。还将记账凭证“收”“付”传票改为记账凭单。1955年底财政部重新制定了《各级国家机关单位预算会计制度》。这个制度实际上是根据银行执行国家预算出纳业务的原则制定的。其中提出“各机关支用预算资金,必须按照预算科目分别银行支出数和实际支出数记账并编入会计报表”。并明确“银行支出数”,是各机关按照单位预算规定用途,由开设在中国人民银行的中央预算核准经费户和地方预算存款户,以及由开设在中国人民建设银行的基本建设核准经费户中支出的预算资金数额,包括转账支付和提取现金。“实际支出数”,是各机关根据合法的原始凭证所办理的实际支出的数额,包括已列入支出科目的应付未付账款和应付未付工资、助学金、给养费等。相应,在财政部制发的《地方财政机关总预算会计制度》中规定,地方各级总预算会计对于拨付的机关经费要以各机关银行支出数列为地方预算支出。财政部还制定了《关于中央级单位预算机关1956年在实行银行执行国家预算出纳业务前后执行单位预算会计制度方法说明的函》。总之,“银行执行预算出纳业务”酝酿、研究、试点较久,但由于用款单位分布广,数量多,银行业务负担重,有关方面协作协调问题多等等,银行执行国家预算出纳业务操作起来难度很大。因此,“银行执行预算出纳业务办法”未能如期在全国实施。尽管如此,试行银行执行出纳业务可以说是在建立和完善我国预算会计管理过程中所进行的一次有益尝试或探索,财政部在试行这一办法的过程中,对如何借鉴国外成果,建立适合中国国情的预算会计核算管理体系,也积累了实践经验与教训。正是在试行银行执行出纳业务的基础上,我国总预算支出的会计数字基础沿用“银行支出数”达40多年,同时,经过研究改进,在五十年代创立了适合于中国国情的“经费限额拨款管理办法”。
(三)改革中央经费拨款制度,实行限额拨款办法
建国以后,我国对预算单位拨款一律采用划拨资金方式,即通过国库将财政库款逐级划拨到用款单位在银行开立的账户。为了保证用款单位的资金需要,财政部门要提前在用款行为发生前及时将款项逐级核拨到用款单位账户。在数年的实践中发现,这种拨款方式在财政并不宽裕的情况下存在的主要矛盾是:财政部门要每月提前拨足资金,但在单位实际支用前易形成资金的分散和占压,如果为避免占压资金而减少每次资金的拨付量,就需要增加资金的拨付次数,这样又会大量增加总预算会计和国家金库的工作量。为了解决这一矛盾,财政部经过反复研究与讨论,在学习借鉴“银行执行预算出纳业务”办法的基础上,于1957年推出了“关于改进中央级经费拨款手续的办法”,这种办法的最大特点是将财政拨付现款改为财政下达限额。这个办法的重点是各级人民银行为所在地的中央级事业行政单位按照预算科目的“款”为用款单位开立“经费限额”账户;财政部根据核定各机关的季度用款计划,将该季用款限额通知人民银行总行和各主管机关,各主管机关在收到季度用款限额通知后,再转拨所属单位,或直接支用;各级人民银行开户行于每旬末(后改为月末,下同)计算出本行中央级单位的限额支用总数,逐级汇总电报总行,总行汇总全国每旬末的限额支用累计数后通知财政部;财政部根据所报本旬限额支用总数,汇入预算执行收支报表,同时,由中央总金库划拨库款,与人民银行办理结算,年终办理年度清算。年终,单位未使用的限额由人民银行自动注销。这种拨款方式最大的好处是,适应了高度集中的计划经济管理体制的需要,既保证了中央财政资金拨付权限的高度集中,避免了财政资金的分散占压,又简化了拨款事务,满足了单位用款的资金需要,加快了预算执行信息反馈进度。具体来说,其优越性是:
1.有利于财政周转金调度。因为财政部门在拨款时,不必从国库中直接划拨国库存款,而是待用款单位在限额额度内支用后,每月由银行汇总向财政结算和办理库款划转。这样,避免了用款单位经常保留一定数额的银行存款,有利于财政库存资金的集中使用,又解决了资金划转汇解过程中的“资金旅行”。
2.有利于及时反映预算支出执行情况。采用限额拨款方式,银行负责按“款”登记限额支出账,每月终了后,银行负责汇总编报银行支出数月报表,由于国家银行机构健全、普遍,信息反馈快,这就有利于财政部门及时汇总编报预算收支执行情况。
3.有利于简化经费拨款事务。采用限额拨款方式,一般可以按季一次下达限额(即用款计划),不必按月一次或分次拨款,简化了拨款的领拨事务。
4.有利于年终清理结算。采用限额拨款方式,各单位年终没有用完的“限额”,都由银行自动注销,缩短了年终清理时间,简化了年终结余逐级上缴的结算手续。
由于限额拨款方式有较多的优点,中央级行政事业单位又遍布全国,点多分散,所以,在中国人民银行的积极支持配合下,财政部对几千个中央级的各级事业行政单位预算拨款,几十年来都采用限额拨款方式。
(四)推行报销单位办法
为了更好地发挥预算会计报表应有的信息反馈作用,克服全国汇总的预算会计报表不够及时的问题,财政部在1954年9月召开的全国预算会计制度会议上,将改进会计报表的有关问题,作为一个重要议题进行了讨论。讨论结果,一方面是改进会计报表的报告内容和报送方法,另一方面是对众多而又十分分散的县级基层小单位推行《报销单位管理办法》,从而简化了县市基层单位预算会计层次,保证各级总预算会计汇总报表的及时报送。会后财政部于1954年11月6日发出了《关于1955年在全国各县推行报销单位办法的指示》。
报销单位的特点是,在行政上是一个独立的机关或单位,但在财政上不是一个单位会计,而是上级机关单位会计的一个组成部分。它既不单独编制预算、决算和会计报表,也不按单位会计制度处理账务,只设一本简单的现金登记簿,用以记录现金的收付和控制库存。单位会计对于报销单位的定额经费,按照实有编制人数和开支标准拨付,对非定额经费则按照批准的计划拨付。拨付经费时,单位会计用暂付款或备用金的方式处理;对于确实不能在单位会计编送报表期限内报账的报销单位,也可以采用“以拨款作支出”的方式处理。报销单位收到款项后,即在标准内自行掌握支用,等到月份终了,将实支单据加以整理,向上级单位会计办理报销,同时领回下月经费。
推行报销单位办法,清理简化了单位预算会计的体系级次;使众多的小单位从不必要的预算会计核算事务中解脱出来;同时整顿了预算会计报表体系和报送方法,加快了信息反馈进度。这个预算会计制度的历史成果一直延用至今。
(五)规范预算单位的银行账户管理
规范银行账户管理是加强和集中控制会计管理工作的一项重要内容。1954年10月,财政部制定了《关于中央级各单位预算机关在银行存款开户的几项规定》,对中央单位在银行存款开户的种类,开户的审批手续、账户监督等等都做了比较系统的规定。根据这一规定,中央各单位预算机关及其附属单位预算机关应按资金来源与性质,分别在中国人民银行总行及其分支机构开立“单位预算存款户”和“其他存款户”。这一办法执行一段时间后,确实对加强预算资金的管理,控制掌握中央机关开户起到了积极的作用,并有助于对机关非预算资金的检查。因此,财政部在总结经验的基础上,将这一做法推广至全国普遍实行,于1955年制发了《关于全面实行各单位预算机关在银行存款开户办法的通知》。银行账户的统一管理,为完善统一的预算会计管理提供了有力的保证。
(六)建立预算会计档案管理制度
1956年11月21日财政部、国家档案局公布《预算会计账簿凭证报表保管销毁暂行办法》,这是我国最初建立的预算会计档案管理制度。其适用范围包括:各级财政机关的总预算会计;各级国家机关(包括民主党派、各人民团体)的单位预算会计;各级税收机关的税收会计;各级财政金库会计。《办法》的要点是,各种预算会计档案,由各经办机关,按照它的性质和效用,分别永久保管或者定期保管。年度终了,决算批准以后,会计部门应立即编造清册移交本机关档案部门保管。保管期满进行销毁时,由经办机关的档案部门会同会计部门,组织鉴定小组,严格审查并经过一定的批准程序才能销毁。销毁前要编造清册分别报财政机关和档案机关备案,销毁时要有专人监销。
(七)完善国库管理
1950年3月在政务院发布《中央金库条例》的同时,财政部随后制发了《中央金库条例实施细则》,《细则》共有总则、收解款项手续、支拨款项手续、会计科目、账簿、报告制度、往来款项处理、附则等八章。明确了中央金库的设置、名称、核算要求、收解款项手续、支拨款项手续以及会计核算和报告制度。“一五”期间,财政部对《金库细则》作了三次修订。经过几年的不断改进,使我国国家金库在组织体系上发展健全的同时,会计核算体系也日渐成熟,从而丰富和完善了我国预算会计体系。促进了预算会计工作的系统化,规范化。《金库细则》三次修订的主要内容是:
1.1952年12月第二次(注:1951年还修订过,为第一次)修订《金库细则》(从1953年起执行),主要修订内容是,明确各级金库办理收入划分留解的职责;明确中央金库的分支机构兼理地方金库业务;规定金库的缴款书、收入统计表、汇总收入统计表、明细账,均应按预算科目之款、项、目填列或汇总;规定各级金库应按期编制各种报告,除送同级财政机关外,分库及下属库还应逐级汇总报中央财政部等。
2.1953年12月第三次修订《金库细则》(从1954年起执行),修订的主要内容是,明确编制满16人的银行农村营业所应办理金库经收处业务,负责收纳报解库款,编制满6人者应办理库款的汇解业务;为了发挥各级金库工作的积极性,《细则》增定了关于奖惩的规定;这次修订的《细则》特别强调督促检查,要求“各级金库对所属下级库之业务,应负督促检查之责,并应随时将检查情况以书面向上级库及同级财政机关汇报”。
3.1957年,适应1958年财政管理体制的要求,财政部和人民银行总行在召开十省市金库工作座谈会讨论的基础上,对《金库细则》进行了第四次修订。修订的主要内容是,把建库以来实行近八年的金库设独立会计的会计核算原则取消了,改为金库不设独立会计。金库的会计财务与银行的会计账务合并。金库使用银行的“中央金库款”、“地方金库款”、“待报解财政款项”三个银行会计科目进行会计核算。从此,几十年来,金库一直未设独立会计。
由于财政金库并不是一个独立的机构,金库业务由银行代理,银行为金库设独立的会计,就形成财政资金放在金库,金库再把它存入银行。这样,有关缴拨款事项要通过设独立会计的金库转道手续,这在一定程度上增加了银行的账务处理手续。但是,由于金库不设独立会计,除财政库款账以外,金库对预算收入核算都是“以表代账”,这样,金库不能掌握系统的预算收入执行的会计核算资料,往往陷于单纯的数字技术工作,很难开展对预算执行的分析检查和研究,也很难发挥金库在整个财政预算管理工作中的执行作用、促进作用和监督作用。同时,由于金库不设独立会计,金库的账表凭证和银行的账表凭证混在一起,事后如发现金库账表凭证问题,也很难查找分析,等等。由此可见,金库是否设立独立会计是一个需要很好地总结历史经验慎重研究考虑的问题。历史地看,1958年规章制度的“大破大立”,对取消金库独立会计有一定的负面影响。
二、“大跃进”及经济调整时期的预算会计工作
(一)“大跃进”时期,预算会计工作受到削弱
1958年,由于领导工作中“左”的错误,对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足,急于求成,夸大了主观意志和主观努力的作用,使得以高指标、瞎指挥、浮夸风为主要标志的“左”倾错误严重地泛滥开来,经国家经济、财政工作造成巨大损失,也使预算会计工作受到严重挫折。
在“大跃进”中,由于片面地强调人的主观能动性,不讲客观条件和可能,把必要的规章制度当成束缚群众手脚的条条框框,是不相信群众的表现,在“要算政治账,不算经济账”的错误口号下,搞所谓“先破后立”,使合理的规章制度被废弛,财政、财务、会计工作的正常秩序被打乱。为适应“大跃进”,放松了预算会计基础工作的管理,下放了部分制度的制定和管理权限。1958年5月财政部召开财政厅(局)长会议,提出了会计制度和会计报表要根据放权、简化、通俗的原则进行大力改革的意见。随后,财政部下发了《关于制定预算会计制度权限下放意见的通知》,将地方总预算会计制度和地方单位预算会计制度的制定权限下放给地方。《通知》中明确“地方总会计制度中的会计凭证、记账方法、账簿格式和会计事务处理等,都由地方财政机关根据具体情况自行规定”;“各级地方单位预算属于地方总预算管理范围,因此,地方单位预算会计制度,应当由地方财政机关根据本省、区、市的预算管理方法自行制定,……”;“乡镇预算会计制度及预算外资金收支的会计制度都由地方财政机关根据具体情况自行拟定……”。这在一定程度上,割裂了全国必须统一的预算会计信息体系。同年7月,财政部还下达了《简化1958年地方预算总会计报表的通知》,规定取消总会计季报,并简化月报。
在国库管理上,也单纯为了简化,为1957年修订的《中央金库条例施行细则》做了几项修改。一是取消库款的逐日上解,对中央预算收入和中央预算分成收入,各分库“可视款项多少,每日、每三日或每五日”向总库报解,取消了库款天天报解的制度就影响了中央财政资金的灵活调度;二是简化报表,“收入统计表共编多少份,以及如何分送,请各地自定”,这就扰乱了财政的收入信息渠道;三是取消了执行近八年的金库设独立会计的会计核算方法,其后果前已述及。
会计制度制定权限适当下放,有其可以结合地方特点作出具体规定的可行一面,但是在中央高度集权的计划经济体制下,容易形成制度的制定权限与管理权限相脱节。制度的制定权限不统一,容易造成管理要求的不统一,执行标准的不统一。制度制定权限下放后,在一些管理水平高的地区,可以制定出比较完善的管理及核算制度,但在一些管理水平不够高的地区,就形成了放任自流。严重的是有些地方甚至搞“无账会计”、“口袋会计”,形成了无法可依,无章可循的局面。
浮夸风在会计领域也有反映。一些地区、部门提出:“旬报不出旬、月报不出月、年报不出年”的不切实际的口号,搞提前结账、报表只汇总不审查等,来制造快速报表的“卫星”。
放权、简化、放松管理的直接后果是管理失控。很多地区会计机构被撤并,会计人员被精简、下放,会计人员思想混乱,致使会计基础工作严重削弱,账目混乱,收支不实,虚收虚支严重。“大跃进”期间,财政上出现了巨额的假结余,真赤字,对以后的经济建设造成了极大的困难。后来清理时,发现1961年以前遗留下来的需要国家财政处理的亏空达348亿元。而当时一年的财政收入不过500亿元左右。这其中有多种原因,但缺乏合理的必要的规章制度,会计基础工作薄弱也是不可忽略的一个因素。为解决“大跃进”遗留问题,国家财政花费了几百亿元的代价,留下了沉重的教训。
(二)1962~1965年预算会计工作得到加强
“大跃进”的失误,加上当时严重的自然灾害和前苏联政府背信弃义地撕毁合同,使中国国民经济在1959~1961年期间发生严重困难,国家和人民遭受巨大损失。面对这种严峻局势,党中央、国务院适时提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,对国民经济进行调整。并着手纠正“大跃进”中的一些错误做法。
1962年5月召开的全国会计工作会议及会后采取的一系列恢复、整顿措施,使各级领导和广大会计人员对会计工作重要性的认识有所深化。在党中央、国务院的关心和支持下,财政部加大了规范会计工作的力度,从而迅速扭转了预算会计的混乱局面,整顿和健全了预算会计工作秩序,加强了会计核算与监督。1963年初《会计人员职权试行条例》的颁布实施,调动了广大会计人员工作积极性,会计队伍逐渐稳定,会计人员素质有所提高,保证了预算管理工作的有序进行。
1965年是我国预算会计的重要转折点。1965年秋,财政部召开了全国预算会计工作会议。会议对新中国成立后17年的预算会计理论和实践经验进行了总结,会议的主要收获:一是明确了预算会计工作的方向,强调预算会计工作要为生产建设和职工生活服务,为国家预算执行服务,并要求正确处理好会计服务和会计监督的关系;二是贯彻群众路线,依靠群众理财,倡导财务民主,开展联审互查;三是讨论修改了《行政事业单位会计制度》和《财政机关总会计制度》,讨论改革了会计记账方法;四是广泛地交流了预算会计工作经验。这次会议是我国预算会计建设的重要转折点。会后,财政部根据会议讨论情况,颁发了《预算会计工作改革要点》、《行政事业单位会计制度(三本)》等一系列规定和文件。三本制度分别是《行政事业单位会计制度》、《行政事业单位简易会计制度》、《报销单位财务收支处理办法》,另外还制定了“关于修改补充地方财政机关总预算会计制度部分规定的通知”。
《预算会计工作改革要点》,是根据1965年7月财政部制发的《财政工作纲要(草稿)》和《企业会计工作改革纲要》(试行草案)的原则精神制定的,是预算会计改革的纲领性文件。其中针对预算会计工作中存在的主要问题,明确了这样几个改革重点:
1.提出了预算会计改革的指导思想。会计工作必须贯彻“发展经济,保障供给”的方针,积极为生产建设事业服务,为人民生活服务;坚持“勤俭建国、勤俭办事业”的方针,坚持“有多少钱,办多少事”和“少花钱,多办事”的原则。会计工作必须依靠党的领导,为党的中心工作服务。并且要坚持群众路线,实行财务民主,接受群众监督。
2.明确了改革预算会计制度的基本原则,要求从实际出发,力求做到通俗易懂,科学实用;要做到算而有用,管而合理,凡是脱离实际的要坚决改掉,不完善的要加以充实,行之有效的要坚持下去;加强会计基础工作,坚持必要的手续制度,反对“无账会计”,反对手续不清,责任不明;改革预算会计制度要和改革预算管理制度和财务管理制度相结合。
3.规定了不同会计制度的制定权限和适用范围。
4.根据既要加强管理,又要简化手续的原则,设计会计账簿。要求各地区、各单位的账簿设置,在保证账目清楚明了,便于利用检查,避免重迭繁琐的原则下,可以灵活变通,但明确不得搞“以表代账”。
5.进一步肯定了银行支出数的重要性和必要性,并提出要加强对各单位“银行支取未报数”的管理。
6.改革记账方法。指出“借贷记账法,不够通俗易懂,不便于领导和群众监督”,根据预算会计办理收支的特点,改为“同收同付有收有付的收付记账法””(即后来通称的“资金收付记账法”)。对于个别地区认为“增减记账法”或者“反收付记账法”好用的,也允许试行。
此外,还提出了严格财产物资管理核算,改革账簿设置,将总会计“三栏式”会计收支明细账改为“多栏式”收支明细账等等。
《预算会计工作改革要点》的颁布,对我国预算会计工作和会计理论的发展起到了积极的促进作用,其中很多基本的原则和核算方法沿用多年(如“资金收付记账法”在我国预算会计领域使用了30多年)。
正当我国预算会计工作沿着正确方向迅速恢复和发展的时候,1966年开始了“文化大革命”。十年内乱不仅使国民经济遭到了严重破坏,包括预算会计工作在内的整个会计工作也受到严重的摧残。很多会计机构被撤销合并,会计人员被“精简”下放。会计核算严重削弱,整个会计工作濒临崩溃的边缘。1969年,作为主管全国预算会计工作的财政部预算司被合并调整为一个小组,预算会计管理工作形成一片空白。
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