时间:2020-06-05 作者:
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一、新中国财政工作和预算会计面临的形势与任务
新中国成立初期,人民政府面前摆着一系列艰巨而繁重的任务。首先,要将革命战争进行到底,肃清残敌,巩固人民政权。其次,要迅速医治战争创伤,尽快恢复已经残破不堪的国民经济。此外,人民政权建立之后在医治战争创伤的同时,还要给人民以休养生息之机,改善人民的生活状况。完成这些艰巨的任务,离不开充足的财政保障。而财政工作却面临十分严峻的形势:严重的经济困难,巨额的财政赤字和物价的剧烈波动。在这种情况下,迫切需要解决的问题是战胜财政困难,平衡财政收支,制止通货膨胀,稳定金融物价。为摆脱财政困境,必须统一财政收支,增加可能增加的财政收入,减少可能减少的财政支出。财政工作所面临的形势也是我国会计工作所面临的形势,会计工作的紧迫任务是清理整顿旧中国落后混乱的会计制度,改革解放区实行的供给财政制度下分散的会计工作,适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的要求,建立为恢复和发展国民经济服务的会计核算体系,具体包括建立中央和地方各级政府统一的会计核算体系;建立行政、事业单位统一的会计核算体系;建立正常的会计工作秩序,使会计工作真正成为财政管理的一项基础...
一、新中国财政工作和预算会计面临的形势与任务
新中国成立初期,人民政府面前摆着一系列艰巨而繁重的任务。首先,要将革命战争进行到底,肃清残敌,巩固人民政权。其次,要迅速医治战争创伤,尽快恢复已经残破不堪的国民经济。此外,人民政权建立之后在医治战争创伤的同时,还要给人民以休养生息之机,改善人民的生活状况。完成这些艰巨的任务,离不开充足的财政保障。而财政工作却面临十分严峻的形势:严重的经济困难,巨额的财政赤字和物价的剧烈波动。在这种情况下,迫切需要解决的问题是战胜财政困难,平衡财政收支,制止通货膨胀,稳定金融物价。为摆脱财政困境,必须统一财政收支,增加可能增加的财政收入,减少可能减少的财政支出。财政工作所面临的形势也是我国会计工作所面临的形势,会计工作的紧迫任务是清理整顿旧中国落后混乱的会计制度,改革解放区实行的供给财政制度下分散的会计工作,适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的要求,建立为恢复和发展国民经济服务的会计核算体系,具体包括建立中央和地方各级政府统一的会计核算体系;建立行政、事业单位统一的会计核算体系;建立正常的会计工作秩序,使会计工作真正成为财政管理的一项基础工作,为争取国家财政经济状况的根本好转,发挥应有的职能作用。
二、为建立统一的预算会计工作体系创造条件
(一)建国初期财政工作与预算会计工作的特点。
中华人民共和国成立之前的革命战争时期,财政工作有两个特点:一是分散性,二是供给性。分散性在于各解放区的财政工作是由各解放区分散经营,各有货币,各管收支。仅仅是在全国解放前一、二年才有了解放区之间少数军用品和物资的调拨。战争时期的财政工作主要是为战争服务,一切为了前线,一切为了战争,主要任务是为战争筹款,解决战争给养问题,由此决定了财政工作的供给性。
与此相应,这一时期的会计工作特点也是具有分散性和供给性。分散性表现为会计人员分散、会计工作分散、会计方法不统一。一方面是接收旧政府遗留下来的旧的政府会计体系;另一方面是各个解放区自成体系的供给财政的财粮会计,没有全国统一的会计组织系统和全国统一的会计核算体系。供给性则是和当时财政状况的特点密切相关、并由财政特点派生的会计特点。与此相适应,这一时期的会计上另一个特点是实物性。由于战争时期财政筹资内容多是实物,会计的计量手段不仅仅是货币(这种货币也是不统一的),大量的是各种实物,如战争缴获物资、没收地主恶霸物资、征收公粮、公草等。财政和会计的这种特点在全国解放初期仍然存在。因此在政务院1949年12月27日颁发的《关于1949年财政决算及1950年预算编制的指示》中专门有一条规定:“记账本位币未确定前,暂按各地预算本位编制,如大米、小米、高粱米等,并注明编制预算时之当地米价。”
(二)财政工作与预算会计的统一。
1950年3月政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》,为当时的财政经济工作确立了根本指导方针。其后政务院相继颁发的几个财政预算法规,为预算会计的建立指明了服务方向,创造了前提条件。
1.建立全国统一的预算管理体制。1950年3月24日,政务院作出了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》。这是建国后第一个关于国家预算管理体制的法规。其中有关预算管理体制方面的主要内容有:①国家预算管理权和制度规定权集中在中央。一切收支项目、收支办法、收支范围和收支标准,都由中央统一制定。②财力集中在中央。预算收支由中央统一掌握和分配。收入除地方税收入和其他零星收入抵充地方预算支出外,其他各项收入均属中央预算收入,一律逐级解缴中央金库。各级地方政府的支出均由中央统一审核,逐级拨付。地方组织的预算收入同预算支出不发生直接关系,年终结余也要全部上缴中央。③建立统一的预决算、审计会计制度。一切预算收支,除地方附加外,全部纳入统一的国家预算。建国后的第一个预算管理体制基本上是中央财政统收统支的体制。1951年虽然由高度集中改为在中央统一领导下实行初步的分级管理(分中央、大行政区、省(市)三级管理),但财权和财力仍集中在中央和大区两级,而且主要集中在中央,地方的财权很小。这种体制适应了国民经济恢复时期这一特定历史条件的需要。
2.建立了全国统一的严格的决算、结报制度。1950年12月1日政务院发布了《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》,其中指出:自抗战后期以来,由于解放区的军政机关、学校、团体的经费,其中一部分是依靠军政人员的劳动生产自给的,故按季、按年向财政部门作决算报告的制度,有的久已停顿,有的执行得不正常。目前情况已经改变,军政机关、公立学校、团体的经费,全部或绝大部分已由国家发给。依照共同纲领第四十条的规定,特决定所有军队、政府、公立学校及受国家经费补助的团体,均须每年分四季向中央及各级人民政府的财政部门作决算报告,每年3月31日作上年度的全年决算报告,再由中央人民政府财政部将上年度总决算案报中央人民政府核批。国营企业亦须定期作决算报告。为实现这一要求,加强各单位的财务工作和财务人员是必要的。《决定》强调指出:决算之后,凡在预算中所余的款项,均须缴回国库。实行决算制度是国家的法令,不得违抗,除中央人民政府财政部批准者外,不得延迟。为了避免实行决算制度后可能发生浪费预算中的余款的现象,责成各级军政机关、学校、团体的负责人员,切实防止。
这个《决定》还责成中国人民银行规定进一步的货币管理办法。要求中国人民银行逐步举办部队的随军银行;各单位的现金使用,必须编造收支计划;本埠、埠际及国际间的一切交易往来,全部通过银行划拨清算;明确信贷集中于国家银行;各企业基本建设投资之拨款,逐步交由银行实行监督,按计划拨款。《决定》要求,使国家银行成为部队、机关、国营企业、团体、合作社的总的账务会计机关。
3.建立了第一部预算管理根本性法规。1951年7月20日政务院颁发了我国第一部全国统一的、比较全面的、有权威的预算管理法规《预算决算暂行条例》。《暂行条例》中涉及预算执行的有关规定是设计预算会计制度的框架依据。有关的内容有:①统一了会计年度和会计基础。规定:国家预算每一会计年度办理一次,会计年度采用历年制。岁入岁出,均以12月31日为截止期。各机关年度决算应根据全年度岁入岁出之收付实现数编制之。②规定了预算会计分类级次所应遵循的国家预算、决算分类组成。《暂行条例》第七条规定的预算、决算分类如下:各级人民政府就其本级及下级人民政府之岁入岁出所汇编之预算、决算,为总预算、总决算;各级人民政府直属机关就其本身及其所属机关岁入岁出所汇编之预算、决算,为单位预算、单位决算;各级人民政府直属机关之所属机关以下所编制之岁入岁出预算、决算,均为附属单位预算、附属单位决算。《暂行条例》所称之各级人民政府,系指中央、大行政区、省(市)、县(市)各级人民政府。
上列国家预算、决算的分类组成,即各级政府总预算、单位预算和附属单位预算两个层次,从预算会计组成体系来说,也就是政府总会计与行政事业单位会计的组成体系模式。
4.明确了全国统一的预算执行信息报告制度。《暂行条例》规定:各机关(编者注:包括财政机关)须将岁入岁出预算执行之结果,按月或按季编造计算,按年编造决算。各机关月份计算,须于每月终了后十日内,季度终了后一个月内报送同级财政机关审核。各级财政机关应于十五日内审核完竣,分别通知核准或驳复。各机关不按规定期限编造收支计算者,财政机关得停发其下期经费。各级人民政府应就各单位决算及金库、粮库、物资库决算,并根据总会计簿籍之记录,编造总决算及说明。中央财政部汇编国家总决算,于年度终了后六个月内提请政务院呈中央人民政府委员会审定。
5.建立了国家金库。建国初期,在争取国家财政经济状况根本好转的斗争中,人民政府十分重视发挥国家金库的作用,把建立国家金库作为统一国家财政经济管理的八大措施之一。政务院发布的《关于统一国家财政经济管理的决定》中强调指出:“全国各大城市及各县如在1950年2月底前尚未建立国库者,统限于三月中建好,并代理地方库业务”;“指定人民银行为国家现金调度总机构。国家银行增设分支机构,代理国库。”《决定》要求:“从三月起所有税款逐日入库。离库较远之镇市,则由各地财委规定时间按期入库,禁止延期缴库及挪借行为。”政务院在作出这个《决定》的同一天,正式颁布了《中央金库条例》。明确“各级金库均由中国人民银行代理,金库主任由各级人民银行行长兼任。尚未设置人民银行之地区,得单独设立金库”。
根据《决定》和《条例》的要求,中国人民银行对于建立国家金库进行了大量的、有成效的组织工作。1950年初,中国人民银行提出了“收存款,建金库,灵活调度”的工作方针。在3月中到5月底一个半月过程中,建立了1657个中央金库分支机构,333个贸易金库。全行配合建库普设机构达143%。见南汉宸《在中国人民银行成立二周年纪念会上的报告》,摘自1951年1月25日人民日报出版社出版的《新华月报》1951年3期(总第15期)第617页。就是说,有些没有银行机构的地方,先建立了国家金库机构。当时,全国银行系统普遍设立了办理国家金库的职能部门,配备了专职金库人员。中国人民银行设置相当“司、局”级的单位办理中央总金库工作;省、市、自治区设置相当“处”级的单位办理分金库工作;地区、市、县设相当“科”级的单位办理支金库工作或者配备专职金库工作人员。全国金库专职人员近万人。国家金库的建立对于统一国家财政收支,加强财政库款调度,配合现金管理和扩大银行信贷等方面都发挥了应有的积极作用,对于随后预算会计制度的建立起步发挥了促进和配套作用。
三、新中国预算会计基本制度的奠基
(一)会计工作统一的准备。
财政工作统一后,会计工作的统一规范,就成为紧随其后必须解决的紧迫问题。预算会计工作是财政的一项基础工作,没有统一的会计核算,就无法反映全国财政预算执行的情况,也不可能编出完整的国家决算,甚至影响国家政令的统一。因此,在全国财政工作初步统一前后,财政部随即根据政务院发布的有关法令原则,进行建立统一全国会计制度的一些前期工作。如1950年9月1日,财政部制发了(关于1950年度财政管理及会计事务处理采用收付实现制的几项具体规定),规定“为便于编制决算及精确考核本年度预算实际执行情况,1950年度财政管理及会计事务处理决算采用收付实现制。”要求“自1月1日起至12月31日止,所发生的一切财务收付事项,均应分别性质记入本年度各科目内,收入以基层库于12月31日前入库者为限,支出以各级基层支出机关,于12月31日前实际支出者为限”。从而统一了预算会计的会计基础,采用“收付实现制”。同时,对单位支出结余的处理也做了相应规定:“截至12月31日止,各级经费使用机关,均应向财政部门办理结算,其结余之一切现金、粮食、实物,应悉数交回财政或通过财政部门转付下年费用。”同年9月18日,财政部制发的《1950年度财政会计几个具体问题的规定》,明确了会计年度、记账本位与记账单位、会计科目等会计核算的基础性问题。其中有关记账本位与记账单位问题作了这样的规定:“各区财政会计,统以‘核定之预算本位粮’为记账本位,一切收支均须折预算本位粮与原款原粮同时入账,…其记账单位,款以人民币‘元’为单位,…他种货币均按比价折合人民币注账(东北、内蒙古、新疆则依该区货币计算,但对中央报表仍按人民币编造)。预算本位粮以‘市斤’为单位,…”。由此可以看出,预算会计最初的统一,仍然是一种有限的统一,是为了满足全国性的预决算编报,保证财政收支的最低限的统一,即总的原则性要求是统一的,但一些基础性的问题上如记账本位上仍然维持了现状。因此可以说最初的统一是一种前沿过渡性的统一。
(二)会计工作统一的实现。
新中国成立后,会计工作的迫切任务是清理整顿旧中国落后混乱的会计制度,改革解放区延续下来的会计,逐步建立全国会计工作新秩序,建立社会主义新中国的会计体系,以适应迅速恢复国民经济和有计划地进行经济建设的要求。这一阶段,财政部在彻底摆脱旧中国的会计体系,改革各解放区实行的供给会计,建立全国统一的新型的预算制度等方面,做了大量的工作。
统一会计工作关键有两点,一是统一会计管理,即建立一个统一的会计组织体系和会计队伍体系;二是统一会计制度,即会计核算要求和核算方法的统一。没有一个完整队伍,没有一个成体系的章程,就无从规范和提高会计工作质量。因此,财政部在建国初期抓住这两个关键做了大量工作。
1950年,财政部根据政务院拟议中的《预算决算暂行条例》的有关各级总预算和单位预算体系的原则,以及某些会计基本方法的框架,提出了新中国预算会计体系的设想,起草了相关的两本带有奠基意义的预算会计制度草案,经反复酝酿,提交1950年10月财政部组织召开的第一次全国预算会计金库制度会议讨论。这次会议讨论了九个规章制度:《预算决算暂行条例草案》、《预算科目草案》、《国营企业财务收支计划草案及附表》、《国营企业提交利润办法草案》、《国营企业折旧基金提缴办法草案》、《暂行总预算会计制度草案及账表格式》、《暂行单位预算会计制度草案及账表格式》、《中央金库条例实施细则草案》及《货币管理实施办法草案》。同年12月,财政部正式制发了适用于各级财政机关的《各级人民政府暂行总预算会计制度》和适用于各级各类行政事业单位的《各级人民政府暂行单位预算会计制度》,并从1951年开始施行。两本暂行预算会计制度初步确立了我国预算会计的框架,实现了我国预算会计的统一。可以说,两本预算会计制度堪称新中国预算会计体系和会计方法的奠基石,极具现实意义:
1.确定了预算会计名称及核算范围。第一次明确规定各级财政机关核算总预算执行的会计为“财政总预算会计”,各级行政事业单位核算单位预算执行的会计为“单位预算会计”;第一次明确规定对预算收支进行统一核算。
2.确定了预算会计的组织体系。即按预算级次和各级预算的隶属关系,形成按地域、按行政管辖单位进行预算会计管理的体系。《各级人民政府暂行总预算会计制度》(以下简称《总会计制度》)第三条规定:各级人民政府关于财政收支、调拨及资产负债、增减之一切会计事项称总预算会计,“由其财政部门专设机构办理之”;《各级人民政府暂行单位预算会计制度》(以下简称《单位会计制度》)第二条规定:凡预算决算暂行条例第七条二、三两款所称的机关(指各级人民政府直属机关及直属机关之所属机关),其一切财政收支之会计事务,除国防费、企业资金、大宗岁入等是有特殊性质必须另订会计制度者外,悉依本制度之规定办理;第三条规定:各机关其一切财务收支之会计事项称单位预算会计,由各机关设置专门机构办理之。
3.确定了预算会计统一的会计方法。主要的会计方法规定是:
(1)关于会计基础,即会计结账基础。它规定会计期间终了采用什么方法进行结账的原则。《总会计制度》第七条规定:本制度根据预算决算暂行条例之所定,基本上采用收付实现制。其中总预算会计的核算基础具体规定为:“一切财政收支及调拨,均以12月31日为截止期。岁入以在12月31日以前缴入金库、粮库、实物库者为限,岁出以在12月31日以前由基层开支机关实际开支者为限”;单位预算会计的核算基础具体规定为“一切收支,除工资及助学金外,均以12月31日为截止期。预算内收入之计算,以在12月31日以前缴入金库者为限。预算外收入之计算,以在12月31日以前实际收到者为限。预算内预算外支出之计算,以在12月31日以前实际开支者为限”。
为了严格执行全国统一的“收付实现制”,会计制度还规定了迄今仍在原则上执行的两项会计处理措施。一是年终前有计划地停止拨款,《总会计制度》第五十五条规定:年度终了之后,一切财政收支及调拨基本上应即停止。各级财政部门在年度未终了前应有计划地停止签发支付命令支付命令是当时的财政拨款凭证名称。。二是年终后设置决算整理期。《总会计制度》第五十七条规定:为使各基层收入机关及支出机关向各该级总会计进行结报及结算,于办理决算期内规定一个整理期。
(2)关于会计要素。《总会计制度》第五条规定:本制度之会计科目分为岁入、岁出、资产、负债和资产负债共同类五类。这五项会计要素同1998年预算会计改革后制度规定的会计要素框架大体相同。《单位会计制度》第十二条规定:本制度之会计科目分为收入、支出、资产、负债和资产负债共同类五类。1951年当时各主管部门的行政经费、事业经费以及国营企业缴款,尚未分设财会机构办理,因此,都在一个单位预算会计制度内核算。
(3)会计数字基础,会计核算列收列支的标准。预算会计的支出数字基础选择比较复杂,因为预算支出是从财政机关拨款开始到用款单位将预算资金全部转化为支出成果的一个较长的流程。这个过程分为三个阶段:一是初始阶段,即财政机关通过国库拨款阶段;二是中间阶段,即用款单位从开户银行提款花钱办事,形成银行支出阶段;三是结束阶段,即单位花钱办事后体现事业效果的实际支出阶段。因此列报预算支出的会计数字基础,可以有三种选择,即采用财政拨款数、银行支出数或实际支出数。《总会计制度》第七条规定:岁入以12月31日以前缴入金库、粮库、实物库者为限,岁出以在12月31日以前由基层开支机关实际开支者为限。
这样规定总预算支出的会计数字基础是因为,建国初期仍处于供给财政向建设财政转变时期,当时的财政分配形式既有货币形式,又有实物形式;财政机关既掌管现金库,又掌管粮食、物资等实物库,而财政支出实行实报实销原则,因此,收入数字基础包括了缴入粮库、实物库的折价后的预算收入(即库存粮食、实物也顶现金收入);支出数字基础以“实际开支者为限”,这里的“实际开支”专指现金支出,未支出的实物、粮食即作为年终单位结余处理了。
(4)关于记账方法。新中国成立伊始,一些学者发起了对记账方法的民族与科学性的讨论。财政部制定《总会计制度》和《单位会计制度》时,鉴于借贷记账法和收付记账法的争论一时还难以作出结论,所以制度作了灵活变通的规定。《总会计制度》第八条规定:本制度采用复式记账原理和现金收付记账法登记账目,一切账簿格式概以付方列左,收方列右。但如事实需要,各级总会计得改用借贷记账法登记账目。这种现金收付记账法,实际上类似通常讲的“反收付记账法”。总的来看,1951年的记账方法是现金收付记账法为主,借贷记账法为辅。一年之后,开始学习原苏联,“制度”又改为借贷记账法为主,现金收付记账法为辅。直至1954年,全面学习苏联,预算会计确定了统一采用借贷记账法,从此再未使用“现金收付记账法”。
(5)关于会计报表。《总会计制度》和《单位会计制度》根据《预算决算暂行条例》关于建立国家预算执行信息系统的原则精神,建立了全国统一的自下而上的汇总编报的预算会计报表体系。1951年的预算会计报表种类如下:
第一,各级财政总预算会计报表分为日报、月报、季报、年报四类。
日报,即库存日报表,“以反映本级总会计每日财政收支及库存之情况”数字为目的。
月报,以反映本级总会计每月财政收支及库存之情况数字为目的。包括总分类账科目余额表、各种岁入、岁出分月累计情况表(每“款”一表,数字列至“项”)等五种报表。
季报(汇总计算表),有季度总分类账科目余额表和季度岁入岁出计算汇总表。
年报,“以反映本级及所属总会计年度财政收支决算为目的”。包括年度岁入岁出决算表、年度岁入岁出决算明细表、资产负债表、往来款项明细表等九种报表。
第二,单位预算会计报表分为日报、月报、年报三类。
日报,即库存日报表,“以向本级财政首长报告本级单位预算会计每日财务收支及库存数字为目的。”
月报,“以反映单位会计每月财务收支及库存之计算为目的。”包括总分类账科目余额表、岁入计算表、岁出计算表、预算外收支计算表(只报本级的,不报汇总的)共四种。各单位会计向财政部门或上级机关报送各种月份岁出计算表时,须附送固定资产明细表、人员登记表、包干费报销表、工资费报销册、补贴及补助费报销册、婴儿、公费生供给报销册、出差经费报销册、单据统计表。1952年制度第十三条规定:所有经常性质报销册及单据均留存本单位,以备查考,无须随同(报表)上送,就是说单位报月报时,不再附送单据了。
年报,“以反映本级单位会计年度财务收支及库存之决算数字为目的”。包括岁入决算表、岁出决算表、预算外收支决算表、资产负债表四种。
第三,年报,即年度决算。年度财政决算是年度预算执行的总结。年度决算,除了会计制度有所规定外,每年还要发出专门指示。如财政部1951年11月发出《关于1951年度年终清理及年度决算编报办法的指示》,其主要内容是:各级财政年终清理和年度决算的编造,应按会计年度、收付实现制及三级预算系统分级清理,编造各级的总决算,然后逐级汇总。
各级财政在本年内的一切收入、支出及上年度结余均应编入本年度决算,不得隐匿。为便利年终清理和编造年度决算,各级财政机关除特殊原因经批准外,财政拨款应在12月20日停止签付命令,各级金库、粮库,应在12月31日停止现金、粮食支付。
各机关已领的经费、事业费、投资,由各该机关根据年度预算加以清理编造单位决算。
此外,“指示”还就各级财政收支清理的准备工作,以及具体清理手续提出了具体的要求。
从以上列举的史实可以看出,1951年的两本预算会计制度确实起到了新中国预算会计体系和会计方法的奠基作用。此外,从两本制度的结构框架来看,也是比较全面系统和比较适合预算会计工作操作规律的。《总会计制度》共有七章七十四条,比较全面系统。第一章总则。第二章会计科目,分为岁入、岁出、拨款、资产、负债五类。第三章会计凭证及簿籍,其中凭证分为原始凭证和记账凭证两类;簿籍分日记账、总分类账、各类明细分类账和各种登记簿四类。第四章会计报表分为日报、月报、季报、年报四类。第五章会计事务处理程序。第六章决算,规定各级总会计应于年度终了办理决算。大行政区及中央总会计除办理本级决算外,还应办理汇总决算。年度决算包括三项内容,一是年度类会计报表、二是各种统计性质的报表、三是决算报告的分析说明。第七章附则。
两个暂行制度的发布,在我国预算会计发展史上占有极其重要的地位,它第一次比较系统、全面、明确地规定了我国预算会计的组织管理体系与核算要求,既是纲领性的规定,又是操作性的范本。从而奠定了我国预算会计工作的基础。作为当时统一全国财政收支、统一全国物资管理、统一全国现金管理的具体落实措施之一,实现了建立统一的预算会计制度体制和核算体系的目标。两个暂行制度所确定的预算会计基本框架,在实践中证明是符合中国国情的,并一直沿用至今。
四、预算会计工作在经济恢复时期的蓬勃开展
薄一波在纪念中华人民共和国成立三周年发表题为《中华人民共和国三年来的成就》的重要文章中指出:三年来,我们在经济战线上取得了巨大的成就。在财政方面,我们已做到全国地方财政统一由中央管理,这样就使国家财政情况大为改善,因而能够适应经济事业的发展,1952年我们国家总预算中,已有50%以上的经费用于经济建设和文化教育。同三年国民经济恢复时期,我国财经工作经过艰苦努力取得丰硕成果一样,新中国伊始的预算会计工作也是苦干三年,蓬勃开展的三年。在思想建设、组织建设、制度建设等方面做了大量的、细致的、卓有成效的组织工作。这种组织工作除了日常的组织领导、部署检查、调查研究、书面报告等形式外,这三年突出的是,通过及时召开会议的形式上传下达,集思广益,走群众路线。不断地解决思想问题,统一思想认识,总结经验,提高人们的业务理论和业务技术水平;不断地研究新中国预算会计的具体实践,解决预算会计工作中的实际问题。通过会议,把广大预算会计人员的主动性、创造性调动起来,群众智慧集中起来,同时,又通过会议把领导机关集中起来的正确意见、制度、办法贯彻下去,使预算会计工作蓬勃开展起来,为新中国预算会计工作的起步,打下了良好的基础。据史料记载:国民经济三年恢复时期,不算部分的或小型的会议,仅全国性的预算会计会议就召开了三次,平均每年一次。这在我国预算会计会议史上是五十年来绝无仅有的。东北解放区抓得更紧,其间仅全地区性的预算会计会议就召开过五次,有时因工作需要一年召开过两次全地区性的预算会计会议。充分反映了当时领导上对预算会计工作的重视与支持,充分反映了广大预算会计人员艰苦创业的精神面貌。历史是一面镜子。由于我国东北地区解放较早,会计工作开展较快,历史资料留存较全,因此,下面仅就东北区有关会议的主要议事,作一摘述,以此概括当时全国预算会计苦干三年的蓬勃态势;同时也作为本章“预算会计体系的初步形成”的结语,供人们总结思考。
东北财政管理局为了适应国家建设、开展财政监督的需要并总结新制度执行经验,于1953年9月召开了东北区第六届各省(市)预算会计会议,会议着重总结了几年来东北区预算会计工作发展情况,肯定了成绩,批判了糊涂思想,指明了今后一个时期的任务,并对新制度进行了讨论研究,提出了修改意见。
《东北区第六届各省(市)预算会计会议纪要》见《中国会计史选编—东北根据地和东北大行政区时期》第169页至178页,中国财政经济出版社,1989年7月出版。的主要内容:
首先总结了几年来东北区预算会计工作发展情况。
自1949年起,东北区预算会计发展情况,总的是:(1)由分散到统一;(2)由统一到克服不正确认识,积极学习苏联先进经验,改进会计工作。
各年的详细情况是:
1.1949年东北区处在全部解放初期,正是由乡村到城市,由供给财政到建设财政的转变时期。在当时,会计工作是分散的,各级财政部门会计机构不健全,没有统一的会计制度,上下级之间缺乏密切联系,表格制度尚未建立起来,年终只能做出财政收支对照表。
2.1950年正值经济建设恢复时期,各级财政部门会计工作经1949年一年的清理整顿,初步就绪。年初颁发了预算科目,五、六月间着手拟定统一会计制度,九月间召开了第一届预算会计会议,明确了会计工作的重要性,指明了社会主义与资本主义会计任务的本质区别,及会计人员权利、义务、责任与会计统一问题。
从此,各级财政部门总会计之间,及各级总会计与所属单位会计之间开始建立了联系,明确了会计工作的领导关系,统一了会计思想,同时提出会计的监督作用。
1950年12月间又召开了第二届会计会议,布置与贯彻了中央统一会计制度,为1951年执行统一的会计制度打下基础。年终有了全区统一预算科目、会计数字较正确的决算,比1949年前进了一步。
3.1951年由于国民经济恢复工作的发展,要求会计工作随着经济建设转入正轨化,年初有了中央统一的会计制度及财政收支预算科目,经过两年来的过程,会计工作开始步入统一与正轨了。但当时不仅会计人员质量不够,数量也相差很远,因此,增加会计人员,并提高在职会计人员的业务水平,就成为当时必须解决的环节。为此,财政部召开了两次每期一周的在职会计人员训练班,参加学习的是东北一级及其附属会计人员181人,省市方面,如辽东、热河、吉林等省也积极展开干部训练230多名。这样,对会计工作的提高及开展打下了基础。其次是开展了会计检查工作,原东北财政部的会计工作,由上半年便离开了办公室,面向省市与基层单位进行检查,不但开展了会计工作,并以此推动了省市会计部门的检查工作。
这种检查是以帮助贯彻执行制度,解决工作困难与帮助其纠正错误为主,因而使全区大部分单位会计都能按制度办事,为工作走上正轨打下了基础。
于1951年11月28日至12月2日召开了东北区第三届财政会计会议。会上批判了会计工作某些违反财政制度及落后现象,强调指出,在现有条件下应大力开展会计检查工作,以便解决与纠正存在的问题,从而进一步密切各级会计组织的联系。年终颁发了1951年度决算指示,规定了统一的决算表格,决算工作有了依据。1951年会计决算数字基本正确,对决算的事业成果有了初步分析说明。
4.1952年随着东北重点建设的开始,及“三反”运动暴露出会计工作的许多缺点,于8月4日召开了东北区第四届会计会议。会议指出“三反”教训,说明我们会计工作还是薄弱的一环,再次强调社会主义会计与资本主义会计的区别,坚决反对会计工作中的资本主义观点方法,努力学习苏联先进经验,从而提高工作水平,号召会计人员切实转变作风,加强国家观点。
(1)发挥会计的监督作用;(2)加强会计结算工作;(3)加强会计检查工作,并根据苏联专家建议,成立各级机关的会计检查委员会,以便堵塞贪污浪费的漏洞,从而开展以财政机关为领导的群众性监督检查工作。
原东北财政部一年中对东北区各省市较普遍地检查了200多个单位,省市检查工作较1951年有了明显提高,会计结算制度初步转入健全,各省市都能按规定时间提出报表。
按1951年短训班的经验,原东北财政部召开第一期(3个月)会计训练班,着重训练总会计人员。
于第四季度,东北区一级四个系统的单位会计执行了银行出纳业务的试点工作。年终决算,各省市及全区按统一决算指示的要求,按中央规定提前报出了完整正确的年度决算。在工作的领导及编制决算分工审核等方面接受了几年来的经验,作了一系列的措施,并附比较完整的决算事业成果,分析说明,全区决算精装后报中央,其中各省市以吉林(3月12日)、辽西(3月17日)为最早,最迟是4月22日。辽东、沈阳等质量较好。
1953年是国家有计划经济经济建设第一个五年计划的第一年开始,要求我们会计人员勇敢地接受新鲜事物,学习苏联先进经验,更有力地支持国家建设。为此,还在1952年11月末召开了东北区第五届省(市)、县(市)会计会议,贯彻了银行执行地方预算出纳业务及新会计制度,这是东北区会计工作有历史意义的一次重大改革。继东北区会议后,于年初各省、市相继召开了各单位的会计会议。为此,省市以下各级全面执行了新制度。
为了保证新制度得以顺利贯彻执行,并巩固提高,培养在职会计人员政治思想水平及提高业务技术水平是很必要的。东北区开办了两期会计训练班,共训练了100多名会计工作人员,同时,为密切预算与会计工作关系,并抽调省级预算人员加以培训。
中国人民银行东北区行,为有利地贯彻地方预算存款出纳业务的执行,保证配合新会计制度的贯彻实现,与加强国家预算执行的监督,曾于1952年8月间召开了东北各级银行系统的会议,布置工作,并健全了银行内部预算执行出纳业务机构。
从上述情况不难看出,东北区四年来的会计工作是随着国家经济建设的发展有步骤的由分散到统一、由统一进而学习苏联先进经验,适应工作需要。
会议认为,我们几年来的会计工作的发展道路,首先是自觉的有计划的面向经济建设和事业发展开展了会计监督,紧紧跟着国民经济计划前进,逐步建立了适当可行的会计制度。
其次,我们在历次会计会议中,都批判了资本主义旧会计的残余思想,对会计工作中某些落后的和违反财政纪律行为,号召进行坚决斗争。自“三反”运动胜利后,更明确了会计人员的立场观点,严格划清思想界限。今后也必须对会计工作上存在的资产阶级思想残余进行无情的斗争。
再次是我们有决心学习苏联先进经验的实质,从开展会计监督着手,随着国家经济计划各方面的发展,更进一步有步骤的运用苏联先进经验的具体方法。
会议研究了会计工作今后方向和奋斗目标,认为:1953年是国家开始有计划的经济建设第一个五年计划的第一年,在新的工作任务面前,会计工作必须发扬光大,这就是,尽全力支援国家建设,大力开展会计监督,动员资金,节约资金,使会计工作为经济建设服务。
我们今后的方向目标就是:“会计与预算、财务密切联系,努力发掘潜力,保护国家财产,精确结算制度,节约积累资金,支援国家建设”。只有这样,才能发挥会计监督的积极作用。
1.会计与预算、财务密切联系。这是适应新情况提出的,因为国民经济计划以财政计划为主要组成部分,而财政计划又以国家预算为枢纽,而国家预算的执行就必不可缺的包括着计划、财务、预算三个环节,执行中又是互相依靠、互相独立。
从预算会计名词上,就意味着会计是执行预算的会计,会计必须提供一定数字,预算方有依据,只有有了正确的预算,会计才能更好的执行。同样,财务只有依据会计反映的数字,才能更好的进行监督与分析;反过来,只有财务参照会计的正确数字,分析研究,确定出适当的标准定额,会计才能顺利执行。
因此,只有会计与预算、财务的密切联系,才能发挥会计监督作用、财政监督作用。
2.发掘潜力。要在反映和监督计划执行中帮助动员新的,在国民经济中未被发现的潜在力量,增加生产,增加收入,厉行节约,紧缩开支,超额完成国家计划。
3.保护国家财产。
4.精确结算制度。
5.节约积累资金。
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