时间:2022-04-08 作者:邓建平杨光
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摘要:
欧盟碳边境调节机制的内容、挑战与影响
邓建平 I杨光
欧盟是全球应对气候变化重要的“风向标”。 2021年 7月 14日,欧盟委员会通过了一揽子立法建议,作为欧盟实现《欧洲绿色协议》及其碳减排目标的具体措施。其中,欧盟此次建议的关键对外措施——碳边境调节机制(CBAM)受到了国际社会的广泛关注。碳边境调节机制——应对气候变化的重要国际贸易举措
(一)关键动因:降低碳泄漏,引领规则制定,提升本土企业竞争力。 2020年 12月,欧盟领导人就制定新的气候变化目标达成协议,宣布到 2030年将其温室气体排放量较 1990年减少至少 55%,并于 2050年实现碳中和。欧盟碳排放权交易体系(EU ETS)是欧盟最主要的减排政策工具。但随着 EUETS进入第四阶段,配额总量将每年减少 2.2%,用于配额免费分配的基准值也进一步收紧,市场稳定储备机制( MSR)和更加严格的 2030年减排目标也助推了配额价格的上涨,这再次引发欧盟境内企业关于其竞争力和碳泄漏的担忧。为解决这一困境,欧盟提出制定碳边境调节机制(CBAM)。
欧盟委员会极其看重此次 CBAM的提案,究其原因:一是 CBAM的核心目标在于降低碳泄漏——阻止碳密集产业的对外转移,继而实现真正意义...
欧盟碳边境调节机制的内容、挑战与影响
邓建平 I杨光
欧盟是全球应对气候变化重要的“风向标”。 2021年 7月 14日,欧盟委员会通过了一揽子立法建议,作为欧盟实现《欧洲绿色协议》及其碳减排目标的具体措施。其中,欧盟此次建议的关键对外措施——碳边境调节机制(CBAM)受到了国际社会的广泛关注。碳边境调节机制——应对气候变化的重要国际贸易举措
(一)关键动因:降低碳泄漏,引领规则制定,提升本土企业竞争力。 2020年 12月,欧盟领导人就制定新的气候变化目标达成协议,宣布到 2030年将其温室气体排放量较 1990年减少至少 55%,并于 2050年实现碳中和。欧盟碳排放权交易体系(EU ETS)是欧盟最主要的减排政策工具。但随着 EUETS进入第四阶段,配额总量将每年减少 2.2%,用于配额免费分配的基准值也进一步收紧,市场稳定储备机制( MSR)和更加严格的 2030年减排目标也助推了配额价格的上涨,这再次引发欧盟境内企业关于其竞争力和碳泄漏的担忧。为解决这一困境,欧盟提出制定碳边境调节机制(CBAM)。
欧盟委员会极其看重此次 CBAM的提案,究其原因:一是 CBAM的核心目标在于降低碳泄漏——阻止碳密集产业的对外转移,继而实现真正意义上的碳减排。目前欧盟碳减排的速度逐渐放缓,而 CBAM将成为打开减排新的突破口。二是率先建立 CBAM将有助于欧盟在新一轮国际贸易规则竞争中占据领先地位。尽管绿色贸易壁垒目前仍存争议,但构建国际新型绿色贸易关系大势所趋,欧盟应发挥引领作用。三是高昂的欧盟碳排放价格正在不断提高欧盟本土企业的生产成本,而 CBAM能够对冲这部分生产成本,使本土产品保持与进口产品相同的竞争力。
(二)实施范围:设立缓冲期,征收品类将逐步扩大。欧盟将 2023— 2025年作为 CBAM的缓冲期,2026年正式开始实施 CBAM。在缓冲期间,进口商只需要报告进口产品的数量,以及其相应的碳含量,并不需要购买相应的进口许可。在碳边境调节机制运行初期,欧盟拟将水泥、电力、肥料、钢铁、铝五类碳密集且易于管理的商品纳入碳边境调节机制的征收范围,其中水泥产品细分为 4个子类,农药分为 5个子类,钢铁分为 12个子类,铝产品分为 8个子类。未来将根据具体实施的技术可能性、征收所带来的收入和行政管理费用,逐步扩大征收范围直至全品类进口商品。在此之上,欧盟也划定了冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等免征国家及地区。
(三)实施方式:许可证制度最有可能落地。欧盟此次出台碳边境调节机制,其运作方式可以分为三类:许可证制度、征收进口碳税或消费税。根据欧盟的相关评估报告,最终落地可能性最大的方案是许可证制度,原因如下:一是许可证制度下减排效果最佳;二是这种方式并不是直接征收关税,更容易融入 WTO体系;三是这种方式对经济贸易的冲击影响较低。
许可证制度的具体运作方式包括,进口商需提交商品的碳排放信息,并根据货物的数量购买许可证。许可证购买总量未设上限,没用完许可证的进口商可以在次年申请退费。
CBAM的定价机制均可以简化为内嵌排放量 x碳价,碳价的主要参考标准为欧盟碳排放权交易价格。内嵌排放量是与该商品相关的所有碳排放总量,包括直接、间接以及所用材料的碳排放量。如果内嵌排放量无法确定, CBAM将会采用相关进口商品类别的内嵌碳排放总量作为默认值。按照顺序,首先将采用进口国家这种产品的平均排放强度,否则采用欧盟排放量最大的相关生产设备的加权平均排放强度。
在征收基础上如若进口商能够证明其进口商品内嵌碳排放量较低,或者已经支付过碳价(比如在中国缴纳过碳排放权费用),CBAM将会给予进口商退税或减免优惠。
碳边境调节机制面临的挑战
(一)合法性:以贸易督促全球减排,但难以融入 WTO贸易框架。 CBAM的三种运作方式等同于提高了部分商品的准入门槛,设置一道新的“关税”壁垒。在这种方式下,其还将针对不同的国家、地区、行业及产品制定不同的准入价格,具体价格将依照进口商品的实际碳足迹制定。这种区别对待可能违背 WTO制定的“不允许区别对待来自不同缔约国的相同产品”的普遍最惠国待遇原则。
此外, CBAM还可能与国民待遇原则不一致,国民待遇原则不允许区别对待进口商品与本土产品。欧盟在文件中宣称:将构建一个
基于 WTO贸易框架的 CBAM体系。但如何将 CBAM融入 WTO需要欧盟与成员国达成国际共识。
全球气候变化日益受到各国重视, CBAM的退税减免制度也带来了一种新的可能:绿色贸易圈——成员国间将享受商品贸易免征碳税。将国际贸易引入低碳领域也带来了一种新的思路:通过贸易手段督促各国一同保护地球环境生态。但同时也更容易引发贸易争端,无论 CBAM如何发展,各国都将激烈争夺新贸易规则的制定权以保护本国利益。
(二)技术性:产品碳排放量的衡量及标准制定。 CBAM的核心焦点是内嵌排放量的衡量。一个产品从原材料的开采到生产出产品经过了许多繁杂的步骤,要将这些步骤中的所有碳排放分摊到每一个产品上具有极大的技术复杂性。衡量一个产品全生命周期的碳排放需要大量基础数据的计算,而这些基础数据大部分源于国家部门的统一采集,针对单一企业某种产品的计算极其困难。同时,由于资金、技术和数据基础的限制,许多国家没有能力建立与 EU ETS水平相当的核算体系,无法保障与欧盟碳核查(MRV)要求相符的透明度和可靠性,因此核算规则争议将成为未来国际气候变化谈判的核心挑战之一。由于标准在贸易中的重要性——掌握标准制定的国家即掌握主导权,因此产品内嵌排放量标准的制定权也将成为国家竞争的关键。
(三)公平性:与“共同但有区别的责任原则”相冲突。从《京都议定书》到《巴黎协定》,“共同但有区别的责任”已成为国际气候治理的基石,即要求不同国家承担不同程度的法律义务,以反映各国的实际发展情况和对气候变化问题的历史责任。欧盟推行 CBAM的实质是强迫其他贸易国与欧盟一起,进行对等程度减排,这本身违背了“共同但有区别的责任原则”。巴黎协定提出“国家自主贡献方案”,即由各国自己提出减排目标,并定期更新自主贡献目标。 CBAM的实施或引发全球气候治理机制是否由自主治理转向强制执行的争议。
(四)政治性:欧美绿色贸易规则制定竞争。节能减排与绿色环保是未来全世界聚焦的重点方向,将会成为新一轮政治博弈的关键领域。由生产者计量转为消费者计量可能会是国际减排的大方向,包含 CBAM在内的气候治理新政策将会成为影响世界各国关系的重要因素。 CBAM的进展影响国际关系及利益,会相对谨慎和缓慢。由于美国拜登政府的“污染者进口费”(Polluter Import Fee)制度进度远落后于欧盟,美国将可能施加阻力以延缓 CBAM的正式立法,从而推出自己的绿色贸易规则。双方将就产品的内嵌排放量及碳价标准制定权展开新一轮竞争。碳边境调节机制对我国的影响及应对策略
(一)影响:短期影响不大,长期不可忽视。从短期来看,由于所涉商品出口额占比不高,对我国贸易影响不大。如若 CBAM正式落地,根据 2020年中欧贸易数据及 CBAM目前的征收目录,中国对欧盟的五类商品(水泥、电力、肥料、钢铁、铝)出口额只有 53.03亿美元,约占出口欧盟总额的 1.36%。考虑到水泥、电力、肥料贸易量较小,我们主要关注 CBAM对于中国钢铁与铝行业出口的影响。以 2020年中国出口欧盟的数据为例,钢铁及相关产品征收总额达到了 3.2亿美元,占该商品中欧贸易总额的 8.3%,铝及相关产品征收总额达到 3.5亿美元,占该商品中欧贸易总额的 26.1%。以上数据说明,短期内 CBAM对中欧贸易总体影响有限,但针对部分商品仍然能产生较大影响。
从中长期来看,中国对欧出口很可能受到 CBAM的较大影响,同时, CBAM还将引导产业转移,并形成绿色贸易圈。第一,实施 CBAM将导致课税范围扩大、企业贸易成本增加。当 CBAM完成试点工作后,必将扩大征税范围,从而显著影响我国商品的出口。 2020年中国向欧盟的出口总额达 3910亿美元,占欧盟全年进口的 20%,中国已经成为欧盟最大的贸易伙伴。中国出口欧盟贸易中,占比高的机电产品、纺织品、金属制品和化学品都已被列入欧盟 ETS的碳泄漏清单之中。第二,实施 CBAM将导致碳价提高、企业生产成本增加。目前国内的碳价大约仅有欧盟的 1/7, CBAM将会带动国内碳价上升从而提高国内成本。 CBAM的实施可能会导致一些制造企业在中国的总成本高于欧盟或其他国家,这些企业可能会将原来在中国的工厂转移至环保产业较为完善的国家或地区。因此, CBAM将可能推动中国产业价值链重构。第三, CBAM将形成绿色贸易圈,具有较高准入门槛。 CBAM的实施从贸易角度体现了低碳环保的重要性,碳排放水平低的国家将在国际贸易中具有更强的优势,从而形成绿色贸易圈,其准入标准可能包括:产品碳排放强度低于世界行业标准;有成熟的内嵌排放量核算方法及碳监管机制;具有完善成熟的碳交易市场,在国内已就碳排放支付过碳价,且碳排放成本相当。(二)应对:短期不必反应过度,长期应加以重视。从短期来看, CBAM
对我国影响并不大,总体上不必过度反应,要稳扎稳打,对外加强中欧对话,对内逐步完善碳交易市场,探索建立碳税制度,防止“运动式”减排。首先,应该就 CBAM的关键问题(工作机制、核算体系和透明度等)与欧盟加强对话。要求欧盟充分考虑“共同但有区别的责任”原则,合理地评估碳减排政策力度及其对企业施加的成本,为出口企业争取相应的碳边境调节义务减免。其次,完善内嵌排放量核算方法及碳监管机制,综合考虑各方面成本,制定科学有效的碳足迹核算标准,进而为与欧盟就 CBAM实施细则的对话创造有利条件。第三,进一步扩大碳市场的覆盖行业范围。尽快明确国家碳市场除电力之外其他行业的纳入时间表与路线图。第四,加快研究我国未来的碳边境调节机制。这既可以保护我国出口行业的市场竞争力,激励企业创新,也对欧盟对华出口商品形成对等约束关系。最后,在推进碳市场建设的同时,适时推出碳税制度。碳市场比较适合排放量较大的行业,而相对灵活的碳税可以很好地覆盖那些排放量较小的行业和企业,两者互为补充。
从中长期来看,大力发展清洁能源,积极参与国际绿色规则标准的制定。首先,从企业角度,减碳才是硬实力。积极响应“ 3060”双碳目标,稳步推进减碳进程。引导企业环保改革,推动企业进行 ESG(环境、社会、治理)评估与可持续发展,增强企业未来的环保竞争力。其次,从技术角度,加强与欧盟的环保技术交流合作,关注国际前沿环保领域科研动向,从降低企业生产过程中的碳排放,以及物理固碳和生物固碳两个角度一同发力,实现碳排放—碳吸收的动态平衡,打造我国绿色竞争力。最后,从规则制定角度,一方面要关注碳足迹核算标准的制定,参与全球碳定价机制的建设,另一方面要对 CBAM融入 WTO保持敏感,积极参与 WTO框架下绿色贸易规则相关协议的制定。(作者单位:厦门国家会计学院)责任编辑李烝
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