时间:2022-04-07 作者:曹堂哲柏子旋
[大]
[中]
[小]
摘要:
中国特色的地方政府专项债券项目资金基本框架形成
2021年6月28日《地方政府专项债券项目资金办法》(以下简称《办法》)印发施行,这标志着中国特色的地方政府专项债券项目顶层设计和基本框架形成,影响深远、意义重大。
债券与绩效握手
新预算法确立了“讲求绩效”的原则,也明确了地方政府可在限额内通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措预算中必需的建设投资的部分资金。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等一系列政策文件相继印发,专项债及其项目管理得到规范化和蓬勃发的保障。
坚持阳光透明,主动接受各方监督预算公开工作是预算管理制度改革的核心要求,是现代财政制度的基本特征。宁波监管局高度重视单位预决算公开工作,严格执行预算法实施展,为地方政府债券项目实施奠定了制度基础和现实条件。
2018年以来,实施专项债项目的要求日益迫切。财政部印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号),要求建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金机制,“推进实施地方政府债务项目滚动管理和”。各地方政府开始探索建立专项债项目管理和办法。
2018年1...
中国特色的地方政府专项债券项目资金基本框架形成
2021年6月28日《地方政府专项债券项目资金办法》(以下简称《办法》)印发施行,这标志着中国特色的地方政府专项债券项目顶层设计和基本框架形成,影响深远、意义重大。
债券与绩效握手
新预算法确立了“讲求绩效”的原则,也明确了地方政府可在限额内通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措预算中必需的建设投资的部分资金。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等一系列政策文件相继印发,专项债及其项目管理得到规范化和蓬勃发的保障。
坚持阳光透明,主动接受各方监督预算公开工作是预算管理制度改革的核心要求,是现代财政制度的基本特征。宁波监管局高度重视单位预决算公开工作,严格执行预算法实施展,为地方政府债券项目实施奠定了制度基础和现实条件。
2018年以来,实施专项债项目的要求日益迫切。财政部印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号),要求建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金机制,“推进实施地方政府债务项目滚动管理和”。各地方政府开始探索建立专项债项目管理和办法。
2018年11月,财政部印发《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算的意见>的通知》(财预〔2018〕167号),要求“加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社条例等相关规定,全面落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等要求,坚持以公开为常态、不公开为例外,提高政治站位,充分认识并认真履行自身预算决算公开主体责任,按照财政部统一部署安排,以预决算公开指引为依据,明确预决算公会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施,实现全过程跟踪问效。”
上述政策要求和各地的实践探索为地方政府专项债券项目体系的建立提供了坚实基础,经过反复打磨,2021年6月28日《办法》终于正式面世。《办法》不仅是实践操作层面的基本指引,更是顶层设计层面的规划蓝图,将实施的普遍原理与地方政府专项债券项目的实践相结合,形成了中国特色的地方政府专项债券项目资金的基本框架。
对象全覆盖《办法》按照全面实施预算绩效管开的范围、内容、时间及方式等,在财政部办公厅批复后20日内向社会公开,并对有关事项作出说明,为建立健全全面规范、公开透明的预算制度贡献力量。
(作者单位:财政部宁波监管局)责任编辑雷艳
理“全覆盖”的要求,规定“本办法所称地方政府专项债券指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券,包括新增专项债券和再融资专项债券等”(第二条),涵盖了所有的专项债券项目。《办法》附则中还明确了“自本办法印发之日起施行。2022年及以后年度新增专项债券到期后按规定发行的再融资专项债券参照本办法执行。”
主体全方位将的理念和方法嵌入预算管理全过程中,以绩效结果优化预算安排、政策调整和管理制度,实现预算与一体化,是预算的基本精神。与专项债项目预算管理权责相匹配,《办法》明确了财政部门、项目主管部门和项目单位的职责,形成了各有侧重、相互衔接的体系。
项目单位的职责包括:一是开展事前绩效评估。“申请专项债券资金前,项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估,并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。”二是设定绩效目标。“项目单位在申请专项债券项目资金需求时,要同步设定绩效目标,经项目主管部门审核后,报同级财政部门审定。”三是跟踪监控。项目主管部门和项目单位应当建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制,对绩效目标实现程度进行动态监控,发现问题及时纠正并告知同级财政部门,提高专项债券资金使用效益,确保绩效目
标如期实现。四是开展绩效自评。年度预算执行终了,项目单位要自主开展绩效自评,评价结果报送主管部门和本级财政部门。五是整改。项目主管部门和项目单位要根据绩效评价结果及时整改问题。
项目主管部门的职责主要包括:开展事前绩效评估;审核项目单位绩效目标;与项目单位建立绩效跟踪监测机制;与项目单位每年6月底前公开上年度专项债券项目资金绩效评价结果;与项目单位根据绩效评价结果及时整改问题;与本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价等。
财政部门实施的职责可以概括为:一是对事前绩效评估进行指导、复核与审核。地方财政部门指导项目主管部门和项目单位做好事前绩效评估,并将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。必要时财政部门可组织第三方机构独立开展绩效评估,并将评估结果作为是否获得专项债券资金支持的重要参考依据。二是绩效目标审核、批复、下达与调整。地方财政部门要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条件,加强绩效目标审核,将审核后的绩效目标与专项债券资金同步批复下达。绩效目标原则上执行中不作调整。确因项目建设运营环境发生重大变化需要调整的,按照新设项目的工作流程办理。三是实施绩效运行监控和穿透式监管。地方财政部门应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度,对严重偏离绩效目标的项目暂缓或停止拨款,督促及时整改。项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管,根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查,及时纠偏纠错。四是开展重点绩效评价。地方财政部门负责组织本地区专项债券项目资金绩效评价工作。项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价。省级财政部门根据工作需要,每年选取部分重大项目开展重点绩效评价。必要时财政部可直接组织开展绩效评价。五是推动绩效评价结果公开。地方各级财政部门负责组织实施本地区绩效评价结果公开工作,指导项目主管部门和项目单位每年6月底前,要在全国统一的地方政府债务信息公开平台上公开上年度专项债券项目资金绩效评价结果。五是加强工作考核监督。上级财政部门对下级财政部门工作定期开展抽查,指导和督促提高水平。财政部组织各地监管局定期抽查各地区工作情况、省级财政部门重点绩效评价开展情况等,抽查情况书面报告财政部。六是强化绩效评价结果运用。按照评价与结果应用主体相统一的原则,财政部在分配新增地方政府专项债务限额时,将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时,将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。地方财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。
融入项目生命周期全过程
地方政府实施债券项目全生命周期滚动管理,需要融入项目全生命周期管理的各环节,发挥绩效的引导、约束、促进和规范作用。与专项债项目及其项目库管理的要求相一致,专项债项目具有以下特点:
一是事前绩效评估突出专项债项目特性。事前绩效评估作为项目入库评审的重要机制,普遍适用于各类项目。与一般公共预算项目支出相比,专项债项目纳入政府性基金预算管理,在开展事前绩效评估的时候,需要突出政府性基金预算管理的基本原则和专项债项目的特征属性。《办法》明确了事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性,重点论证以下方面:项目实施的必要性、公益性、收益性;项目建设投资合规性与项目成熟度;项目资金来源和到位可行性;项目收入、成本、收益预测合理性;债券资金需求合理性;项目偿债计划可行性和偿债风险点;绩效目标合理性;其他需要纳入事前绩效评估的事项。这些内容反映了专项债项目的属性,确立了项目入库和资金安排的绩效标准。与此同时,专项债券项目纳入储备库、发行库和执行库涉及多个主体,按照“谁申请资金谁做好论证,谁分配资金谁做好事前评估”的原则,项目单位、主管部门、财政部门的事前绩效评估既各有侧重,又相互衔接。
二是绩效目标管理要体现专项债项目管理要求。绩效目标管理是贯穿预算的基础和红线,“谁申请资金谁设定目标,谁分配预算谁审核目标,谁批复预算谁批复目标,谁支出谁监控,谁支出谁自评”是绩效目标管理的一般原则。与其他项目支出相比,《办法》突出了地方政府专项债券项目绩效目标管理的两个特点,即:绩效指标设定要突出特性,绩效运行监控要开展穿透式监管。《办法》明确,“绩效目标应当重点反映专项债券项目的产出数量、质量、时效、成本,还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标”,同时特别强调“绩效目标尽可能细化量化,能有效反映项目的预期产出、融资成本、偿债风险等”,产出、成本和风险的强调反映了投融资项目的特点和的基本要求。此外,一般公共预算项目的绩效运行监控在必要的时候会开展延伸监控,对于专项债项目而言,绩效运行监控要与项目监管等工作融合,《办法》明确,“财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管,根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查,及时纠偏纠错。”
三是绩效评价要评出专项债项目的初衷。专项债项目绩效评价除了遵循“谁支出谁自评,谁分配预算谁重点评价”的普遍原则外,重点是要通过自评和评价反映出项目的初衷。评价内容更加丰富。专项债券项目资金绩效评价主要包括了四个方面的内容:决策方面(项目的批复、前期工作、目标设定、资金支持方向、额度匹配程度等)、管理方面(资金预算管理情况、资金使用情况、资金拨付进
度与项目进度匹配程度等)、产出方面(项目验收、债券资金实际成本确定、项目投入使用后的情况等)、效益方面(项目实现收益情况、项目对国家重大战略的支持情况等)。全周期评价各有侧重。绩效评价贯穿于专项债券项目全生命周期且不同时期侧重点不同,需将绩效评价与专项债券项目管理深度融合。对于项目建设期来说,债券项目资金绩效评价侧重点在于决策、管理和产出,对于项目运营期绩效评价更侧重于产出和效益。强化绩效评价结果公开。评价结果信息披露有利于降低各类信息不对称、提高债券市场效率,强化监督管理。
四是绩效评价结果应用突出绩效因素。《办法》明确了绩效因素是专项债额度和补助分配的重要因素。将绩效因素与债券额度、财政补助挂钩,有助于专项债资金的总量控制和运营效率的提升。绩效指挥棒将有助于解决地方“重融资轻运营”“重分配轻成效”“重支出轻偿还”等问题,有利于风险防控和公共服务质量效益提升。
《办法》形成了地方政府专项债券项目资金的基本框架,是一张“总蓝图”。地方专项债周期长、环节多、对象广,实现与项目管理、投融资管理、预算管理深度融合任重道远。完善各个环节的实施细则和流程,完善分行业、分领域、分层次的绩效评价体系,依托专项债券项目库和信息平台,实现预算与一体化,完善按效分配机制等都是需要进一步深入探讨的议题。
(作者单位:中央财经大学)责任编辑李烝
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号