时间:2022-03-25 作者:刘文军
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摘要:
提升绩效评价实效的几点思考
财政部预算评审中心纪委书记I刘文军
目前,各地各部门积极推进全过程全方位全覆盖的预算绩效管理,绩效管理制度逐步健全,绩效目标编审机制常态化,事前绩效评估初现成效,事后绩效评价范围不断拓展,分行业领域的核心绩效指标编制取得进展,绩效评价结果公开和应用更加有力。但同时也应看到,在实践中绩效评价还存在一些问题。如绩效评价与预算绩效管理协同性不足,绩效评价目前更多限于技术层面,宏观层面和深度思考能力欠缺;部门开展绩效管理动力不足,有的部门为了避免揭短,尽量选择一些无关痛痒的项目开展评价,或者有意选择效果好的项目进行评价,极大影响了绩效评价的公信力。为此,需要研究如何大力提升预算绩效评价实效。
什么是绩效评价实效
富有实效的绩效评价,至少包含以下内容:一是贯彻以人民为中心的发展思想,搭建行业部门与财政预算管理的对接平台和对话框架,既保障各项事业发展合理资金需要,又削减超越财政承受能力、超越经济和社会发展水平的资金需求,将更多财力用于落实中央改革发展重大决策部署和改善民生,让政绩工程难过立项关。二是在压减无效低效支出、优化调整支出结构方面发挥重要...
提升绩效评价实效的几点思考
财政部预算评审中心纪委书记I刘文军
目前,各地各部门积极推进全过程全方位全覆盖的预算绩效管理,绩效管理制度逐步健全,绩效目标编审机制常态化,事前绩效评估初现成效,事后绩效评价范围不断拓展,分行业领域的核心绩效指标编制取得进展,绩效评价结果公开和应用更加有力。但同时也应看到,在实践中绩效评价还存在一些问题。如绩效评价与预算绩效管理协同性不足,绩效评价目前更多限于技术层面,宏观层面和深度思考能力欠缺;部门开展绩效管理动力不足,有的部门为了避免揭短,尽量选择一些无关痛痒的项目开展评价,或者有意选择效果好的项目进行评价,极大影响了绩效评价的公信力。为此,需要研究如何大力提升预算绩效评价实效。
什么是绩效评价实效
富有实效的绩效评价,至少包含以下内容:一是贯彻以人民为中心的发展思想,搭建行业部门与财政预算管理的对接平台和对话框架,既保障各项事业发展合理资金需要,又削减超越财政承受能力、超越经济和社会发展水平的资金需求,将更多财力用于落实中央改革发展重大决策部署和改善民生,让政绩工程难过立项关。二是在压减无效低效支出、优化调整支出结构方面发挥重要作用,助力解决项目“只生不灭”、预算“只增不减”的支出刚性固化顽疾,挖掘财政资源潜力,助力统筹财政资源干大事。三是为社会公众和专家切实参与预算选择提供话语通道。四是促进支出政策、体制机制改革,助力构建责任政府,为国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。
制约绩效评价实效的几个因素
(一)内驱动为主的绩效管理动力机制尚未真正建立起来。部门在预算管理中负主体责任,目前一些预算单位的预算管理重心是尽可能争取更多财政资源,花钱合规次之,部门推进绩效管理主要靠外部推动。内驱动和外推动的最大区别是,前者会精心主动谋划绩效管理,后者则是寻找替身尽量卸载外在压力,表现在绩效管理上是第三方使用泛在化——绩效管理的各个环节,如绩效目标编制、绩效运行监控、绩效评价等委托社会第三方机构,一方面会助长预算管理的懒政,另一方面受委托经费约束,“用白菜价置办酒席”,结果只是买了一堆价值不大的绩效评价报告。另外,很多评价项目是建立在甲乙双方的商业合同关系下,乙方的评价主张更多受制于甲方影响,甲方委托乙方评价给丙方和社会公众交差,这种机制增加了“花钱买好”的风险。
(二)预算管理需求侧应用导向还有待明确。为了应付外在压力而评价,与为解决问题、完善管理而评价,其效果截然不同。为了评价而评价,就会在项目选择中规避部门和单位职责的主体功能项目,或采取屏蔽措施,从部门一级项目中选择个别二级项目做评价。只有花钱和管钱部门都树立“一分钱分成两半花”的绩效意识,考虑运用绩效评价手段扫描诊断资金管理使用全过程以及政策制度设计的整体合理性,在评价项目选择时注重问题导向和应用导向,有针对性开展绩效评价,绩效评价的功能才能真正发挥出来。
(三)从供给侧看,评价能力与委托方的需求还存
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在差距。绩效评价的底层逻辑缺失,缺乏系统性的理论逻辑、现实逻辑和历史逻辑支撑。绩效评价逻辑的建构停留在技术层面,更多是侧重于评价指标体系设计、评分方法,是判卷打分式的评价,宏观层面如资源宏观配置、政策和体制机制深层分析思考能力不足。目前的项目绩效评价逻辑是“线性逻辑”,为实现全面全过程全要素评价,在线性逻辑下绩效评价采取决策、过程、产出、效果评价得分加和,其中,决策、过程和产出的分数占有相当大的权重,在效果指标不易量化的情况下,目前评价实践中往往赋予“产出”更高权重,而核心的效果评价被淡化或没有找到评价路径,使得评价基础分很难体现差距,结果给人以不痛不痒的印象。
实际上,一个项目效果的评价更大程度上是评价有无此项目对投入领域产生的影响。有的项目可有可无,比如,有的政府投资基金投资的项目是“追星”项目,所投资的对象是受社会资本热捧的头部企业,即使基金不投社会资本的积极性也很高,反而与民争利对社会资本产生挤出效应;有的项目看似产出不错,如公园的建筑物建造得很漂亮,这类项目按照目前的“线性逻辑”会得到不低的评价分,但若建筑物未实质性投用于公共服务,不应获评高评级绩效。
强调全过程的评价逻辑还带来一个问题是界面不够友好,指标僵化且过于繁复。财政绩效评价逻辑与科技评价、教育评价等行业规律和评价逻辑尚没有实现融通对接,注重评价全面性,体现行业特点的核心绩效指标或被淡化了,没有很好地回答“两个对称性”问题,即:在既定规模的资源投入下绩效如何,以及为了达到目标绩效需要投入多少资源等关键问题。
(四)体制和外部环境因素的制约。项目和政策选择与契合以人民为中心的实践存在差距,社会公众和利益团体以何种路径、何种方式参与预算是待深化的国家财政治理课题。公众和专家参与预算评估评价,是预算管理科学化、民主化和法治化的应有之义。
目前,我国预算绩效的治理基础还有待加强,还没有形成真正意义上的预算绩效中心。绩效中心需具有资金决策权、管理权和使用权。对于一些专项转移支付和共同事权转移支付资金,基层尚不是真正意义
的预算绩效中心,绩效评价虽然能发现问题但不能解决体制性问题,降低了评价的实效。
财政资金使用层层委托代理决定了预算管理责任链条较长,相关的管理主体和环节较多易导致绩效模糊和绩效脱落,加之缺乏预算管理激励机制,基层为减少麻烦、减轻担责风险而尽量保持与上级同步,导致更多关注“合规”而不是“绩效”。
另外,绩效度量衡不够健全导致绩效刻画较难。行业绩效是权衡预算安排的前置条件,同样一笔经费投入教育还是投入科研还是补助企业,哪个更有绩效,除了政治考量外,经济方面机会成本是重要考量因素。但不同行业领域的机会成本计算本身就是难题,而基于自身逻辑的绩效评价,更需要具有持续性的标记统计体系作为支撑。
提升预算绩效评价实效的现实途径
提高绩效评价实效,功夫首先在题外。与其论说绩效评价如何更有实效,莫不如讨论如何配置使用财政资金使其更有绩效,把绩效评价实效置于财政治理和国家治理层面讨论更具理论和实践价值。
(一)在宏观层面,立足于财政资金宏观配置科学化、民主化、法治化,发挥绩效评价在支撑国家治理体系建设中的作用。如果资源配错了方向,即使有再多的管理程序、再多的产出、再完美的评价方法,只能增加机会成本和带来后续更多的财政资金消耗,更遑论财政资金绩效。
在完善社会主义市场经济体制下,按照发挥市场在资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用的总基调,财政再分配职能直接担负更好发挥政府作用的使命,预算的安排优先顺序、配置轻重和资金使用方式,以及决定此三者的法定程序和具体管理流程,是预算管理和财政治理体系的主干。预算绩效管理和作为其手段之一的绩效评价,要围绕和配合这个主干展开。强化预算绩效管理的出发点,是为部门提供一套系统化管理工具,促进部门将有限的财政资源用于最急需的地方,深入开展重大项目和政策事前评估,降低资源错配风险,为财政治理提供更加开放、科学的路径
2021.12半月刊[总第833期]
和手段。
比如,为了实施科技自立自强国家战略,在加大科技投入的同时更要提高资金使用效益,科技计划专项概算事前绩效评估是重要手段,从宏观层面考虑科技资源时空配置,在确定每类专项定位的基础上,合理确定“十四五”期间对基础研究、关键核心技术攻关以及相关行业领域科技创新的支持力度,更加突出应用导向和国家战略需求。同时,明确优先序,优先安排承载关键核心技术攻关和国家战略任务的专项资金,引导非财政性资金加大投入。
(二)在中观层面,以构建部门预算绩效管理内驱动机制为牵引,着力发挥绩效评价实效。以评价向存量要资源、要绩效,引导预算单位提高预算与职责的匹配性。通过绩效评价梳理部门的存量项目和政策,对已实施多年、基本完成的目标或实施效果不佳的项目,以及政策环境发生较大变化不宜继续实施的项目,应及时终止或调整,助力解决项目“只生不灭”、预算“只增不减”的格局,切实增强预算弹性。部门新增的事业发展资金需求,应首先挖掘部门存量资源加以解决。通过绩效评价引导预算单位将资源优先投向贯彻新发展理念、构建新发展格局的领域,提升财政资金支撑国家重大改革发展战略的能力。
评价要突出终端效果导向,引导预算单位将资源重点配置到提供公共产品和服务上来。部门预算应坚持以人民为中心,考核部门预算绩效,核心应考评其提供了多少公共产品和服务。要通过评价及时发现并建议压减借政府购买服务、委托合同形式的“过程类”、“寄生类”不合理支出,把有限的财政资源用在提供公共产品和服务上,从机制上遏制“依附性”预算消耗。
发挥绩效评价巡检功能,促进部门优化项目和政策实施方式,提高资金使用效率。项目和政策实施方式对投入成本和效果具有双重影响。一方面,不同实施方式对投入成本产生直接影响,同样的任务,优选能力条件匹配的机构和方案可以减少低水平重复性工作,提高资源配置效率;另一方面,实施方式对效果影响巨大,广泛吸纳基层意见、充分发挥基层治理智慧可以使方案更加贴近需求。有的财政资金支出领域,
管理体制机制尚不适应于新发展阶段高质量发展要求,习惯于分钱、分项目搞评估评奖,难以充分保证将资源配置给能干事、能干成事的人,造成资金重复分散低效。“正确的做事”,让科学理性取代权力理性,充分尊重行业发展规律,能够实现效率效益倍增。绩效评价应该成为“公共之眼”,精准检视部门和预算单位资源配置时空错位、实施方式失范等情况,助力部门预算走上绩效管理轨道。
(三)在找准评价方向层面,站在行业发展的历史方位和预算管理改革走向上确定评价站位。纳入重点绩效评价的范围毕竟有限,要最大程度发挥绩效评价的实效,不能“就项目论项目”开展评价。只有评价视野从一个个项目向影响范围更广的政策和体制机制层面拓展,才能更好地分析项目(政策)因何而来、走向何处,才能在更广范围、更深层面起到优化资源配置的作用。
站在行业发展新的历史方位俯视项目。要深入学习领会习近平总书记的有关重要讲话和指示批示精神,深入学习中央做出的有关行业改革发展的决策部署,以我国国民经济和社会发展第十四五个五年规划和2035年远景目标纲要为统领,用严谨的逻辑和事实回答项目(政策)“过去怎么样”“以后怎么办”两个基本问题,总结其实施成效、经验,剖析问题,提出改进建议。
基于对行业领域规律性认识开展评价,提高评价专业性。向行业智慧学习取经,从行业发展的规律性认识中开展评价,助力行业改革发展大局。绩效评价的问题导向,目的不是“挑毛病”“吹毛求疵”,而是为了更好鉴别项目自身问题和体制机制问题,寻找和分析问题的根源,与预算单位共同研究找到更好的解决办法。要立足于保障和促成,与部门和单位同频共振,助力事业发展。评价中应关注行业发展的“十四五”规划、行动计划和近期重点任务,不说外行话,不出馊主意,充分发挥行业专家作用,广泛调研听取各方意见。
立足于预算管理制度改革重点任务开展评价。应重点关注单位和项目的无预算、超预算支出情况;项目支出结构与项目要解决的重点内容是否匹配,鉴别哪些是核心内容,匹配的预算是否合理 ;哪些是可干
可不干、可多干可少干的内容,如会议费、培训费、差
旅费、出国费等一般性支出是否与过紧日子的要求相
符 ;预算的管理方式是否与项目实施内容相适应 ;本
级项目与转移支付项目的搭配衔接是否合理等。
(四)在评价技术层面,绩效评价要从“加和逻辑” 向“中心逻辑”转变。在“加和”评价逻辑下,项目绩效 评分为决策、过程、产出和效果得分总和。但深究起 来,决策和过程是因,绩和效是果。将因与果直接简单 相加度量绩效,会出现效果不佳但产出物完成了设定 目标的项目获得了较高绩效评级的现象,使通过绩效 评价打破资金固化格局的作用打了折扣。项目绩效是 项目决策和管理过程发挥作用的结果,但不是简单叠 加关系。我们观察到的绩效,可能是多因素共同作用 的结果,除了项目决策和过程管理直接影响绩效外, 项目外部因素如外部资源投入、体制机制、社会文化 等也对绩效产生影响。因此,绩效评价逻辑需要从目 前的“线性逻辑”向以突出效果评价的“中心逻辑”演 进,构建以“效”为中心的逻辑链,这样有利于实现预 算绩效评价与行业评价逻辑的对接,更容易被行业接 纳,真正建立起以内驱动为主的预算绩效管理机制。
责任编辑 李烝
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