摘要:
我国地方政府债券管理的演进及展望
本文对我国地方债管理的演进和客观背景进行梳理,总结分析不同时期影响地方债管理的主要因素,并探讨地方债管理的未来发展路径。
一、改革与探索
1.金融危机导致经济下滑,政府出台逆周期调节政策。受 2007年金融危机的影响,作为我国经济增长重要动力之一的出口需求迅速下滑,经济也面临通缩的风险。为应对这种局面, 2008年 11月推出扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施,计划到 2010年年底投资约 4万亿元,其后又不断完善逆周期调节政策,逐步形成应对金融危机的一揽子计划。
2.为弥补财政缺口重启地方政府债券发行并逐步放开。逆周期调节政策的推进和落实需要大量资金,在经济下行的背景下, 2008年全国财政收入增速较往年出现明显下滑,并且按照当时政府财政事权和支出责任的划分,地方政府按惯例有更大的支出责任,财政压力也更大。为破解地方政府融资难题,弥补财政减收增支形成的缺口, 2009年 3月中央发行 2 000亿元地方政府债券,这是自 1961年以来中央政府首次放开地方政府债券发行。不过此次地方政府债券发行采取“代发代还”模式,即不仅由财政部代发,也由财政部代为办理偿还手续,反映出...
我国地方政府债券管理的演进及展望
本文对我国地方债管理的演进和客观背景进行梳理,总结分析不同时期影响地方债管理的主要因素,并探讨地方债管理的未来发展路径。
一、改革与探索
1.金融危机导致经济下滑,政府出台逆周期调节政策。受 2007年金融危机的影响,作为我国经济增长重要动力之一的出口需求迅速下滑,经济也面临通缩的风险。为应对这种局面, 2008年 11月推出扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施,计划到 2010年年底投资约 4万亿元,其后又不断完善逆周期调节政策,逐步形成应对金融危机的一揽子计划。
2.为弥补财政缺口重启地方政府债券发行并逐步放开。逆周期调节政策的推进和落实需要大量资金,在经济下行的背景下, 2008年全国财政收入增速较往年出现明显下滑,并且按照当时政府财政事权和支出责任的划分,地方政府按惯例有更大的支出责任,财政压力也更大。为破解地方政府融资难题,弥补财政减收增支形成的缺口, 2009年 3月中央发行 2 000亿元地方政府债券,这是自 1961年以来中央政府首次放开地方政府债券发行。不过此次地方政府债券发行采取“代发代还”模式,即不仅由财政部代发,也由财政部代为办理偿还手续,反映出中央政府对地方政府发行债券仍保持谨慎的态度。其后,财政部经国务院批准发布 2011年地方政府自行发债试点办法,批准上海、浙江、广东、深圳试点自行发债,不过仍由财政部代办还本付息,开始“自发代还”。由此,地方政府债券发行限制逐步放开。
3.推进自发自还,开明渠、堵暗道。虽然地方政府债券早在 2009年便开始发行,但截至 2014年年底,地方政府债券发行限制仍然较多,发行量小,对地方政府庞大的财政支出而言可谓是杯水车薪。由于地方政府举债权限和规范渠道的限制,其主要通过成立融资平台来完成融资。 2009年 3月,央行和银监会联合提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,此举推动了融资平台的快速发展。但融资平台由于缺乏有效监督和约束,在快速增长中出现诸如偿债等风险。 2010年,有关部门已注意到相关风险,开始强调规范政府举债融资,并同步推进地方政府债券“自发自还”。 2014年 4月,国家发展改革委《关于 2014年深化经济体制改革重点任务的意见》明确提出规范政府举债融资制度,开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司的政府融资职能。同年 5月,财政部印发《 2014年地方政府债券自发自还试点办法》,允许 10个省(市)试点“自发自还”,为全面铺开“自发自还”奠定了基础。
二、深化与完善
杨华 ■
1.修改预算法,我国地方债管理进入新阶段。 2014年修改后的预算法主要变化在于:建立发行地方政府债券的举债融资机制,赋予地方政府以适度的举债权,解决怎么借的问题;对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,同时接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;厘清政府和企业的责任,解决怎么还的问题等。自此,我国地方债管理进入新阶段。
2.规范发行和预算,通过债务置换化解存量债务风险。截至 2014年年底,地方政府存量债务余额达到 15.4万亿元(其中 1.06万亿元是经批准发行的政府债券, 14.34万亿元是以银行贷款等形式存在的非债券政府债务),地方政府债务率达86%,总体上风险可控,但局部风险较大。新预算法实施后,财政部先后制定《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等加强对地方债的管理,以确保地方债的顺利发行和地方债务风险的缓解。同时,将部分信用等级较低、风险较高的地方融资平台债务置换为信用等级高、风险低的地方政府债券,提高金融机构的资产质量,防范化解系统性金融风险。
3.重点完善创新专项债管理,保障重点领域融资需求。 2017年,地方政府债务管理除延续对地方政府举债融资行为的规范外,开始着力完善专
项债券管理,先后试点土地储备专项债券和收费公路专项债券。 2019年 6月,为应对经济下行压力、加大逆周期调节力度,更好发挥地方政府专项债券的重要作用,有关部门着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度,增加有效投资,优化经济结构,允许将专项债作为重大公益性项目资本金,鼓励金融机构提供配套融资支持,并明确了“专项债+市场化融资”的组合融资方式,这是对专项债管理的一次有益探索和创新。
三、总结与展望
在地方债快速发展的过程中,我国地方债管理也得到不断完善,形成了问题导向和目标导向统筹兼顾的管理模式。展望未来,我国地方债管理仍将在不断解决问题的过程中发展与完善。
1.在防范与控制地方债风险的前提下,更好地发挥地方债的财政和金融功能。一是强化预算约束。在现有预算管理的基础上,建立地方债预算绩效管理体系和绩效评估机制,强化绩效目标管理,做好绩效运行监控,并开展绩效评价和结果应用,以确保财政资源的高效配置。二是强化市场约束。完善地方债一级和二级市场,让地方债的定价更加市场化,这需要进一步完善地方债配套设施建设(如评级制度、信息披露机制、监督机制等)并优化地方债投资者结构。
2 .创新和完善项目收益专项债管理。项目收益专项债具有以下优势:一是有一一对应的项目,有利于债券资金的预算、使用和偿还。二是其对应的项目一般都有一定的收益,能实现收益与融资的“自我平衡”,摆脱以往地方政府债对财政的依赖,可实现财政风险防范与公益项目建设的双赢。三是以项目为基础的项目收益专项债在定价上更接近信用债,有利于债券定价效率的提升,丰富投资者结构。不过,项目收益专项债会带来债券发行“碎片化”的问题,增加债券发行成本,影响债券的流动性。但总体上以项目收益专项债为抓手,推进地方专项债的管理,有利于整个地方债市场的发展,也有利于金融、财政风险的防范和化解。
3 .用好金融科技,赋能地方债管理。首先,优化业务流程。当前,我国地方债管理已具备一定的信息化基础,但仍有许多工作(如业务的审批涉及多部门多层级的上报、审核和确认)需要人工靠眼力、手动、经验把关,效率较低,而且容易发生操作风险。基于此,笔者认为,可引入机器人流程自动化(RPA),实现业务流程的自动化和智能化。其次,提升数据传输效率,确保数据安全、有效。在地方债管理中,中央与地方财政、地方财政各级机构与相关企业之间信息互通不畅,进而出现信息不透明、数据造假等问题。而区块链技术则能较好解决数据不对称的问题并降低数据造假风险。比如,运用区块链技术可将专项债项目管理、资金使用等信息上链进行统一管理,实现可信可控的数据存储,对项目本身的变动、项目资金的来源及使用情况进行溯源,提升对项目风险、资金的管控。最后,创新管理方法。数据的高效整合和传输也给金融科技的应用带来更多的可能性,如在预算管理环节,可用大数据、人工智能技术对预算主体进行“画像”,通过基本情况、财务指标、项目管理、绩效评估等指标勾勒出预算主体的基本“轮廓”,让预算更为合理,也更符合预算主体的现实诉求。同时,实时更新项目运行、绩效评估等信息,以绩效为导向,对预算的执行进行动态监督和调整,实现预算执行效率和预算主体需求的统一。
(作者单位:财政部机关服务中心)责任编辑刘黎静林荣森