时间:2022-03-17 作者:李宝智
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摘要:
科研经费间接费用政策变革、国际借鉴及管理建议
李宝智■
摘要:建立并完善间接成本补偿机制,集中解决科技界普遍反映的科研项目间接成本补偿和绩效激励不足问题,是科研经费“放管服”管理改革的重要内容之一。本文分析了间接费用政策演进及其要点,总结了国外间接费用管理的经验,结合科研单位政策落实过程中存在的常见问题,从单位落实间接费用政策和国家完善间接费用政策两方面有针对性地提出了相关建议。
关键词:科研经费;间接费用;创新驱动;成本补偿;绩效评价
中图分类号:F233文献标志码:A文章编号:1003-286X(2021)14-0022-04
不断改革完善科研经费管理政策,对激发创新活力有重要意义。建立并完善间接成本补偿机制,集中解决科技界普遍反映的科研项目间接成本补偿和绩效激励不足,是科研经费“放管服”管理改革的重要内容之一。近年来,通过管理部门间接费用政策制定、宣传解读和督促指导,科研单位因地制宜认真贯彻,政策成效逐步彰显,科研人员创新活力不断释放,但在工作中不少单位在间接费用管理上仍存在不足之处,加之间接费用政策自身也存在完善空间,一定程度影响了政策效果。
一、政策演进及要点分析
科研经费间接费用政策变革、国际借鉴及管理建议
李宝智■
摘要:建立并完善间接成本补偿机制,集中解决科技界普遍反映的科研项目间接成本补偿和绩效激励不足问题,是科研经费“放管服”管理改革的重要内容之一。本文分析了间接费用政策演进及其要点,总结了国外间接费用管理的经验,结合科研单位政策落实过程中存在的常见问题,从单位落实间接费用政策和国家完善间接费用政策两方面有针对性地提出了相关建议。
关键词:科研经费;间接费用;创新驱动;成本补偿;绩效评价
中图分类号:F233文献标志码:A文章编号:1003-286X(2021)14-0022-04
不断改革完善科研经费管理政策,对激发创新活力有重要意义。建立并完善间接成本补偿机制,集中解决科技界普遍反映的科研项目间接成本补偿和绩效激励不足,是科研经费“放管服”管理改革的重要内容之一。近年来,通过管理部门间接费用政策制定、宣传解读和督促指导,科研单位因地制宜认真贯彻,政策成效逐步彰显,科研人员创新活力不断释放,但在工作中不少单位在间接费用管理上仍存在不足之处,加之间接费用政策自身也存在完善空间,一定程度影响了政策效果。
一、政策演进及要点分析
近年来,财政部门会同科技管理部门,通过对间接费用渐进式改革,改变了过去科研经费中管理费用比例过低且缺少对科研人员激励的情况,回顾间接费用改革进程,政策演进可以分为五个阶段。
(一)回应期盼政策破冰
2011年,财政部、科技部联合出台《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[2011]434号),首次将科研经费分为直接费用和间接费用,其中间接费用主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋,水、电、气、暖消耗,有关管理费用的补助支出,以及绩效支出等。同时规定课题间接费用总额实行超额累退方式计算,按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例(具体为500万元及以下部分不超过20%,超过500万元至1000万元的部分不超过13%,超过1000万元的部分不超过10%)核定。间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。间接费用由课题承担单位和课题合作单位根据各自承担的研究任务和经费额度,协商提出分配方案。
财教[2011]434号文的政策要点包括:第一,明确间接费用开支内容,并
在其中新增科研人员绩效,即开支内容为三方面——单位间接成本的补偿、管理费用补助和科研人员绩效;第二,明确计算方式,间接费用实行超额累退计算方式,并通过该计算机制鼓励设备共享、限制设备购置;第三,明确参研单位间分配方式,课题承担单位和课题合作单位的间接费用分配并非按经费额度简单计算,可由双方协商确定。
(二)改进核定与拨款机制
2014年,国务院出台《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号),提出对实行间接费用管理的项目,间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩,由项目主管部门直接拨付到项目承担单位。项目承担单位不得在核定的间接费用或管理费用以外再以任何名义在项目资金中重复提取、列支相关费用。
自此,部分科技计划已实现间接费用由主管部门拨付到项目承担单位。但遗憾的是,“间接费用的核定与项目承
作者简介:李宝智,科学技术部科技经费监管服务中心,高级会计师,全国高端会计(后备)人才行政事业类七期学员。
担单位信用等级挂钩”机制至今未有效落地。
(三)全面加大激励力度
2016年,为贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号),提出中央财政科技计划(专项、基金等)中实行公开竞争方式的研发类项目,均要设立间接费用,核定比例适度提高(具体为不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例:500万元以下的部分为20%,500万元至1000万元的部分为15%,1000万元以上的部分为13%)。同时,加大对科研人员的激励力度,取消绩效支出比例限制。
自此,间接费用比例普遍得到提高,对科研人员的激励力度得到加大,科研单位需要结合实际平衡好间接费用三项内容比例关系。
(四)政策扩围分类施策
2018年,国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号),允许试点单位从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费,由单位探索完善科研项目资金的激励引导机制。奖励经费的使用范围和标准由试点单位在绩效工资总量内自主决定,在单位内部公示。对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目,提高间接经费比例,500万元以下的部分为不超过30%,500万元至1000万元的部分为不超过25%,1000万元以上的部分为不超过20%。对数学等纯理论基础研究项目,可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例。
自此,间接费用政策适用范围从竞争性科研经费向稳定支持科研经费扩
展,并且改变了对间接费用比例“一刀切”式核定,针对智力密集型项目进一步提高了比例,对科研人员激励力度再次得到加大。
(五)“包干制”下的新变化
2019年的政府工作报告提出开展项目经费使用“包干制”改革试点。随后国家自然科学基金委员会、科技部、财政部联合出台《关于国家杰出青年科学基金经费使用“包干制”制度备案的通知》(国科金发计[2019]71号),将“杰青”基金纳入“包干制”试点范围,项目经费不再分为间接费用和直接费用,明确要求依托单位应于2020年4月30日前完成“包干制”正式制度备案工作。其中间接费用不再由基金委单独核定,这给依托单位提出了新的科研经费管理要求。
“包干制”背景下,从国家政策角度对科研经费不再区分直接费用和间接费用,同时对科研人员在经费使用上再次放权,但对于承担单位来说,建立起与“包干制”配套的管理办法,既是外部管理要求,更是内部管理需要。在其中如能体现不同学科研究方向的差异与实际需求,则办法更为精细、科学。只有完善了项目实施的组织管理、完成了制度的全面约束,才能让激励更有效,才能保障间接费用使用的合理合规。
二、国际经验借鉴
目前国际主要科技发达国家对于间接成本(国外更多的使用“成本”一词,我国科研经费管理中更多的使用“费用”一词,用词不同,也体现出理念的差异)管理都有明确规定。相较而言,英国、美国的规定相对科学、细致,计算过程也更为复杂,其他国家则相对简单。由于国情不同,其他国家的间接成本内涵与我国不尽相同,对科研单位经费支持渠道与方式也不尽相同,间接费用的比例不宜简单直接比较,但其核定理念与方式可供我国借鉴。
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(一)基于成本的个性化比例
英国自2005年出台了全经济成本(fullEconomicCosting,fEC)制度,对竞争性项目进行全经济成本核算。政府资助科研经费中直接成本与间接成本的比重并非采用事先确定的比例,而是遵循科研项目全经济成本(fEC)原则,按照具体规定步骤进行核算,以人均间接成本率(科研活动间接成本总额/参与科研活动的全时当量人员数量)为核心,个性化确定每个高校的间接成本率。
(二)基于谈判的个性化比例
美国联邦政府与高校谈判商定间接成本比例。以美国国家科学基金会(NSF)为例,除有特殊要求外,项目申请必须以申请单位与美国政府商定的间接成本比率,作为计算间接成本的依据。低于该比率计算和申请间接成本预算,将被认为是违反NSF的规定。美国国外的申请单位如果有与美国政府商定的间接成本比率,可以使用该比例;如果没有,就只能使用最低间接成本比率。
(三)考虑通货膨胀水平影响
在英国,科研项目预申请时间与科研项目成本实际发生时间存在较长的时间差(一般为三年左右),为此应考虑通货膨胀影响,即根据估计的通货膨胀水平和基期价格对项目未来报告期内的成本进行调整。美国在科研成本计算中也考虑了通货膨胀因素。
(四)补偿水平与科研绩效挂钩
在美国,联邦政府将高校科研产出等绩效因素与间接成本挂钩,高校当年获得的科研经费只有在实施有效的前提下,才能保障来年科研间接成本获得较大程度的补偿。借此机制,倒逼科研绩效提升。
三、改进建议
在实际工作中,部分单位因缺少内部管理制度、未平衡好内部各方利益、未处理好课题承担单位与课题合作单位
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关系以及未把握好直接费用与间接费用的开支界限,造成单位在间接费用管理上存在内控缺失、混淆直接费用与间接费用开支、自行调整参研单位间预算等问题。我国建设科技强国和实现科技自立自强仍面临繁重科研任务,需要立足我国实际,借鉴西方发达国家经验,不断完善间接费用政策,完善科研单位间接费用管理,提高资金使用效益,充分调动、激发科研人员创新积极性。
(一)对科研单位完善管理的建议
1.制度先行,确保分配有章可循。间接费用相关政策提出了间接费用管理的原则,为确保间接费用在单位内部管理规范、分配有序、激励有效,仍需单位结合实际制定内部管理制度,在制定制度时需要注意以下三方面:第一,平衡好单位、单位内设机构和课题组的关系。以高校为例,高校在科研经费内部治理中一般存在学校、学院与课题组三个层级,在制定间接费用分配政策时需要考虑学校层面为课题研究提供的现有仪器设备及房屋,水、电、气、暖消耗,有关管理费用的补助支出;学院层面为课题研究发生的有关管理费用的补助支出;课题组层面为课题研究发生的有关管理费用的补助支出和绩效支出。第二,制定绩效支出管理流程。科研单位内部为课题组发放绩效时,通常会涉及科研管理部门、人事部门、财务部门和课题组等,在制定相关流程时既要使职责不缺位,也要保证流程高效,还要选择合适的内部公示方式以满足政策要求。
2.厘清边界,依规开支相关费用。课题预算的直接费用和间接费用共同支撑科研活动的顺利开展。在单位间接费用分配时,应厘清直接费用和间接费用的界限,预防混淆直接费用与间接费用、自行扩大开支范围等问题。第一,区分好直接费用中的设备费与间接费用中的已有设备折耗。直接费用中的设备费是指课题组为课题科研活动新购置、试制
或租赁设备的支出,不包括单位为课题组提供设备的折耗,后者属于间接费用范畴。第二,区分好直接费用中的燃料动力费与间接费用中的水、电、汽、暖间接成本补偿。直接费用中的燃料动力费是指在课题实施过程中直接使用的相关仪器设备、科学装置等运行发生的水、电、气、燃料消耗费用等,单位为课题组提供基本科研活动场所发生的水、电、汽、暖支出属于间接费用范畴。第三,区分好直接费用中的劳务费、专家咨询费与间接费用中的绩效支出。直接费用中的劳务费、专家咨询费是指课题组外聘专家、劳务人员或临聘学生发生的支出,课题组科研人员绩效支出属于间接费用范畴,不应从直接费用列支。以上三类混淆直接费用与间接费用的情况是科研项目结题审计中的常见问题,需要单位在把握政策内涵基础上进行制度性预防。
3.充分协商,合理分配预算额度。在预算编报环节,部分课题承担单位与合作单位的间接费用额度分配按照各自预算的直接费用比例简单切分。在课题实施过程中,课题承担单位发现其间接费用不足以支撑其承担的管理性工作量时,往往未履行报批手续就在转拨款环节自行“克扣”合作单位间接费用,突破了原批复预算。造成这一问题的原因是各参研单位承担的管理性工作量并非与投入资金量成正比例,各参研单位(尤其是承担单位)在预算申报环节未结合课题实际去评估相应管理性工作量,也未结合管理性工作量去协商申报间接费用预算。
4.分类处置,用足间接费用政策。国发[2014]11号文的发布实施改变了过往对所有类型项目间接费用比例“一刀切”的核定方式,将科研项目间接费用管理划分为三大类,间接费用比例依次提高:一是一般性科研项目;二是试验设备依赖程度低和实验材料耗费少
的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目;三是数学等纯理论基础研究项目。对于综合性大学和一些规模较大的科研院所,承担项目所涉学科领域和研究方向多元,上述三类项目可能均会涉及。此外,还可能会涉及实行经费“包干制”的项目。因此,在申报预算时,需要分类处置,用足间接费用政策,发挥好间接费用对科研人员的激励作用。
(二)对国家完善政策的建议
1.立足实际,适度提高间接费用比例。为推动课题预算执行,《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范(试行)》(国科办资[2018]107号)明确,课题预算执行率每低于95%一个百分点,在资金评议时扣1分。因此在实务中95%的预算执行率成为考核指挥棒。笔者通过对过往国家重点研发计划课题直接费用预算执行情况分析发现,2016~2019年结题课题直接费用预算执行率(未考虑根据科研活动特点预留的出版费、验收费等)约为80%。对比政策要求,科研单位课题直接费用预算执行存在一定压力。同时,在结题审计中时有单位存在在直接费用中重复列支归属间接费用范畴的支出内容的情况。因此,优化课题预算结构,适度提高间接费用比例,有利于加大对单位的间接成本补偿,加大对科研人员的激励力度。
2.及时跟进,推动与单位信用挂钩机制落地。当前我国正在大力推进社会信用体系建设,全社会已对信用的重要性形成共识。科研信用是社会信用的组成部分,科研诚信更是科技创新的基石。国发[2014]11号文明确提出“间接费用核定与承担单位信用等级挂钩”,但目前这一举措尚未落地。建议加快推动科研信用建设,助力该举措落地,并“反哺”科研信用建设。
3.转变理念,探索建立基于成本的补偿机制。过去我国高校和科学事业单
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位实行以收付实现制为主的会计核算制度,单位为科研活动提供间接成本的情况难以准确获知。政府会计准则制度的实施为行政事业单位开展成本核算奠定了基础。当前,财政部门正在大力推进行政事业单位成本核算工作,2019年年底已印发《事业单位成本核算基本指引》,应探索建立基于成本核算的间接费用补偿机制,逐步提高间接成本补偿的科学化水平。
4.强化产出,探索建立基于绩效的补偿机制。世界知识产权组织等发布的《2020年全球创新指数报告》对131个经济体创新能力进行排名,我国排名第14位,是跻身综合排名前30位的唯一中等收入经济体。从全球创新指数的相关指标和排名来看,我国科技事业实现了历史性、整体性、格局性的重大变化。但同
时也应清醒地看到,我国仍存在科技投入产出不高的情况,不断提升科研绩效水平,对我国跻身创新型国家前列和实现科技自立自强至关重要。建议探索建立基于科研单位整体绩效的间接费用补偿机制,借此进一步调动单位法人主体责任落实,倒逼科研单位绩效水平提高。
四、结语
完善并用好间接费用政策是贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制的重要举措,需要科研单位和管理部门同向发力、同频共振。科研单位需要在把握好政策内涵基础上,结合单位实际贯彻执行,畅通政策落实的“最后一公里”;管理部门需要充分考虑科研工作特点,对政策内容不断改革完善,共同推动政策效果
释放,以更好调动科研人员的创新积极性,更好助力创新型国家建设和科技自立自强。B
责任编辑张璐怡
主要参考文献
[1]王翠林,袁连生.英国高校科研项目成本计量与补偿方法及对我国的启示山.中国高教研究,2018,⑶.
[2]唐福杰.中美科学基金预算支出科目对比与启示川.中国科学基金,2018,(2).
[3]世界知识产权组织.2020年全球创新指数发布[EB/OL].https:// details.jsp?id=4514.
图片新闻
新时代会计职业道德高峰论坛
暨山西财经大学会计职业道德研究中心揭牌仪式于太原举办
2021年5月22日,由山西财经大学会计学院(MPAcc)、山西财经大学会计职业道德研究中心主办的新时代会计职业道德高峰论坛暨山西财经大学会计职业道德研究中心揭牌仪式于山西太原举行。会议以“新时代会计职业道德理论与实践”为主题,采用线上线下相结合的方式进行。
来自高校、山西省财政厅会计处、山西省注册会计师协会、大信会计师事务所等单位的代表,围绕会计职业道德理论与实践、教学科研与队伍建设、会计专业人才培养质量、财务转型与会计职业发展等议题展开深入探讨。与会嘉宾认为,会计人员的职业道德水准是推动我国财会事业发展的必要手段和有效保障;会计从业人员应当诚信执业、信誉至上,以高标准、严要求更好地服务于经济建设,助力经济高质量发展;呼吁大学应当把责任、公益和社会价值理念融入教学;倡议加强会计科学研究中的职业道德与诚信观;诚信是企业的立根之基础,是个人的立身之本,提倡每一位企业家、会计人都应当从善出发,履行职业道德;应通过加强职业道德教育培养会计人员转型后的爱岗敬业精神、保守企业秘密等。
(本刊记者)
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