编者按

1978年，中共十一届三中全会开启了我国改革开放的伟大历程。40年来，财税改革作为经济体制改革的重要组成部分，在理论和实践上大胆探索，不断创新，积极作为，为推动各领域改革发展夯实基础、注入动力。新时代开启新征程，深化财税改革，加快建立现代财政制度，任重道远。本专栏集中刊发一组纪念文章，从不同侧面回顾和展现40年财税改革的时代篇章，以飨读者。

四十年财政改革的逻辑本质是风险逻辑，也就是公共风险逻辑。在改革开放四十年的不同阶段，以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权、治权三个阶段，也是财政改革的三种形态，成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军，牵引整个改革，又为整个改革提供支撑。

要理解财政，最重要的是跳出部门思维

什么是财政？财政是国家治理的基础和重要支柱。它具有公共性，其作用具有水一样的渗透性特征。

如何理解财政的公共性？打个比方，财政就像人身上的血液，它来自于身体自身，又滋养人体的每一个脏器和细胞。人身上哪一个方面都离不开血液，血液出了问题，比如贫血，人会因此觉得疲乏无力。假如血液在某个地方堵住了，那部分身体就会坏死，意味着身体也出了问题。财政实际上就是社会有机体的血液，它来自于社会有机体自身，但又分布到社会有机体的各个层面、各个环节、每一个社会细胞。

我们每个人都是社会的细胞，每个人都离不开财政，都跟财政关联在一起。从这个意义来讲，财政是公共的，是普惠的，而且是不偏不倚的。如果财政出现问题，意味着整个社会都得病了，如严重的债务、公共服务不能持续等。社会病了，它就面临巨大风险，这时候就得治病。所以，财政改革在某种意义上就是给社会这个有机体治病。

四十年来，是什么在推动我国的财政改革

改革开放四十年来，是什么在推动我国的财政改革？归结起来就是四个字：公共风险。

什么是公共风险？从生活常识来讲，如果健康出了问题，可能需要考虑调整生活方式。同样，一个国家、一个社会共同体，只有遇到了公共风险，才会想到改革。没有风险，没有危机，何必要改革？

因此，财政之所以要改革，意味着在那个阶段社会面临相应的公共风险。改革开放以来，我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的，其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险，这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。

“家贫国穷”的风险逼出了让利放权

首先，生存危机是改革开放初期面临的头号公共风险。改革开放初期，我国面临着“家贫国穷”的公共风险。尽管我们建立了一个完整的工业体系，自己跟自己比有很大发展，但跟世界其他国家相比，我们整个国家实力不强，吃饭问题都没有完全解决，可以说是家贫国穷。要应对当时的风险，解决缺食少衣的问题，解决吃饭的问题，解决经济效率低下的问题，解决发展缓慢的问题，怎么办？当时就是解放思想，贯彻物质利益原则，通过放权让利去调动一切积极因素搞经济建设，所以这个时期的财政改革重点就是“建设财政”和“公共财政”，两者都是要追求效率与增长，努力做大蛋糕。

其次，财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。那时候，社会各界都在讨论中国“球籍”问题，说明大家对国家生存危机有深深的感触，意识到要通过改革来发展。财政上通过让利放权率先打破高度集中的计划经济体制，财政改革先行，在高度集中的计划经济体制上打开一个缺口。当时通过大幅度提高农产品的价格来增加农民的收入。到了1985年，我们吃饭的问题基本解决了。同时，1978年开始对国营企业放权让利，对地方实行“分灶吃饭”。这种放权让利至少激活了经济，这就是财政改革所带来的作用。

第三，财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路。要彻底改变计划经济体制，发展社会生产力，唯一的出路就是市场化的改革。所以到了市场化改革的阶段，财政改革就不再是放权，而是分权。为什么是分权呢？因为这个时候要重塑市场的微观基础，打造市场主体，必须是分权，就是对市场主体应有的权利全部都要赋予它，这样才能实现自我发展，自负盈亏，才能真正成为一个市场主体。从放权到分权，这是一个大的跨越。

在八十年代初，放权经常出现一放就过头了，就乱了，乱了就得收，一收就死，死了以后又放，陷入到“收、放、死、乱”的循环之中。搞市场经济终于令我们明白，这时候不能采取放风筝的办法，而是必须确立微观主体，给它分权。同时要调动地方积极性，也要分权，所以这时候就有了经济性分权和行政性分权，利益主体就多元化了。

利益主体形成了，物质利益的原则就真正得到贯彻，通过物质利益激发大家的积极性，包括企业的积极性、地方的积极性，整个经济社会一盘大棋就活了。这时候政府和市场的关系就要重新认识，重新构建，所以到了分权的阶段。 

“机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理

到了21世纪初，中国成为世界第二大经济体，国家的综合实力、财政实力都大大增强，但是新的公共风险又凸显出来，各类经济社会主体机会不均的问题日益突出，“公共财政”转向“现代财政”。财政改革从“放权”、“分权”走向“治权”。治理什么呢？就是治理权利和权力。这个权利（力）包括财产权利、每个人人身的基本权利，还有公共权力。对这些权利（力）的界定，处理好权利与权力的关系，让各种权利，尤其是民事权利实现平等，同时约束公共权力，这就是治理的基本内容。怎样解决机会不均这一巨大的公共风险呢？答案是通过治理来实现。

首先，突破“所有制财政”。财政要力求“一碗水端平”，所以要统一税制，所有市场主体在市场上公平竞争，而劳动者作为市场主体，不论在什么样的所有制企业里就业，财政上都应当是同等待遇。

其次，融合“城市财政”和“农村财政”。城乡分治导致二元经济结构、二元社会结构和二元财政结构，并形成一个相互嵌套的体系，在市场化改革过程中，二元状态一点一点被突破。到上个世纪90年代，财政不能再局限于城市财政，在农村也要考虑到给予相应的“阳光雨露”。所以到了21世纪初的时候，财政终于喊出“让公共财政的阳光普照农村”，提出了“基本公共服务均等化”，二元财政结构开始走向城乡一体化。

第三，从单纯的“经济财政”扩展到“民生财政”。在我国，约有2亿多人的大规模人口流动，这相当于国外一个国家人口的规模，这些人的权利怎么保障呢？财政需要从一个地理静态的思维转向人口动态的思维。应该让公共服务去找人，让公共服务跟着人走，而不是让人回到原来的户籍地去找公共服务。以上改革实质是促进不同群体权利的平等，是朝着“治权”的方向前进，这也是为国家治理奠定基础。

第四，走向“法治财政”。我们把财政比作是血液，血液有滋养的作用，也有约束的作用。随着改革深入和社会转型，公共权力如何行使日益成为一个风险问题。比如我们当前面临各种各样的腐败，腐败最重要的根源在哪？就是财政制度这个笼子没有打造好。不仅仅有预算资金的使用不规范，还涉及到大量国有财产、国有资源在市场化的过程中，有的就进了个人的腰包。

财政制度这个笼子同时是可以约束公权的，简单地说，公款是可以约束公权的。比如说预算，安排的是公款，预算须经全国人大批准，批准了以后才能执行，如果政府随意地收与支，意味着没有得到法律的授权，是非法的。所以从预算的批准、执行来看，一个政府的规模和政府部门活动的范围，其实是可以利用公款来约束的。从世界上治理腐败的经验来看，财政制度这个笼子是极其重要的。要有效约束公权，必须打造好财政制度这个笼子，建立法治财政，这就是治理公权。

风险全球化凸显大国财政作用

首先，风险全球化趋势愈加明显。到了全球化的时代，全球公共风险在加速形成，各种各样的风险扑面而来。我们现在成为世界第二大经济体，树大招风，面临的风险更大。全球化使地球变成了一个“风险共同体”。在“地球村”，时空被压缩在一起，同时“地球村”也面临一个共同的风险，就是全球公共风险。

其次，全球公共风险要求我国财政发挥大国财政职能。全球公共风险来临，要求我国的财政发挥大国财政的职能。我们要努力建立大国财政框架，增强全球影响力、协调力和示范力，通过全球资源配置，推动全球风险治理，实现全球利益分配，进而化解全球公共风险，引领人类命运共同体的构建。财政在其中具有非常重要的作用。可以说，财政改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险，成为新时代财政改革的主题。

责任编辑 张小莉

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