作者：韩冬梅 ｜ 山东财经大学会计学院 硕士生导师；杨雪梅 ｜ 四川省注册会计师协会，高级会计师，四川省会计高端人才（行政事业类一期）

内容摘编

随着社会经济的发展和政府改革的深入推进，现行《财务规则》已不能满足事业单位财务管理工作的需求。本文基于理顺与政府会计准则制度的关系、做好与政府会计准则制度衔接的角度，对现行《财务规则》修订提出建议。

一、政府会计改革的核心

与之前完全采用收付实现制的政府会计制度相比，以权责发生制为基础的政府会计准则制度提供的会计是更丰富、更可靠的财政信息的“基石”，有助于制定更好的财政预测假设；增强政府的财政风险意识，并能更好地减轻这些风险，有助于更好地规划和管理风险以应对未来可能发生的冲击。

二、现行《财务规则》的不足

（一）重核算，轻管理

现行《财务规则》虽然包括预算管理、收入管理、支出管理和资产管理等章目，但大多涉及事业单位预算的定义、事业单位收入、支出、资产等要素的概念解释和分类，更偏重会计核算的内容。同时，与目前政府会计准则中对这些要素的定义、分类也存在差异，忽略了如何对这些要素进行管理的规定，没有形成一套完备的、关于财务管理的体系。

（二）难以适应改革后的政府会计准则

现行《财务规则》以收付实现制为核算基础，以现金预算与管理为主，没有建立起权责分明的财务管理规范；对财务管理目的的论述也只是针对预算能够实现的功能，没有涉及利用基于权责发生制形成的政府财务报告进行财务管理能够实现的目标。

三、改进现行《财务规则》的建议

（一）明确财务管理职责

建议在第一章总则之后增加一章“财务管理职责”，明确事业单位财务管理的目的与具体内容。

虽然现行《财务规则》在总则中规定了财务管理的主要任务，但相对笼统，事业单位财务管理的内容还需要进一步细化和清晰化，同时对于以上内容在表述上应条目化，增强其可读性，便于使用者接受、理解和执行。

（二）预算管理的完善

首先，完善预算环节。建议首先从全面预算管理的角度重新界定预算管理的内涵，然后从建立预算制度、预算编制程序、预算编制范围、预算编制要求、预算批准程序、预算执行、预算监督和预算考核等一系列预算环节进行规定。

其次，完善预算管理内容。建议参考目前德国实行的四级预算体系，具体包括：总预算、宪法机构和行政机关的预算、公共政策授权项目的预算和产品组的预算。我国事业单位也可以建立四级预算体系：总预算、核心事业部门预算、专项政策预算和盈利产品/服务预算。总预算为后三者之汇总，核心事业部门预算主要进行现金预算，数据主要来自收付实现制核算体系，专项政策预算既涉及应计预算也涉及现金预算，盈利产品/服务预算主要进行应计预算，数据主要来自权责发生制核算体系。

（三）收支结余管理的改进

《财务规则》应该遵从政府会计准则的“双体系、双基础”模式，一方面依据《预算法》明确预算收支和结余的管理规则，另一方面增加权责发生制下核算的收入管理规则、成本控制办法、费用管理办法等，以达到节约公共资源的目的。

（四）资产管理的修订

首先，应该根据新政府会计准则中对资产的定义重新对资产进行确认和归类；其次，应当根据风险与收益相匹配等原则和运营需要，确定合理的资产结构，并实施资产结构动态管理，分别建立货币资金管理制度、应收账款管理制度、固定资产和无形资产取得、使用、处置制度等，尤其要明确坏账准备计提、固定资产折旧和无形资产摊销以及各类资产的毁损与减值制度，定期对资产进行重新估值，以确保真实反映事业单位财务状况。此外，建议将“对外投资”单独设为一章。

（五）增加风险管理和信息管理

《政府会计准则——基本准则》确立了双体系、双基础、双报告的政府会计体系，在各个环节增加了会计人员的工作量，也对会计人员的能力提出更高的要求。因此，需要事业单位尽快配套会计软件的升级改造或者重新开发，建立适用的财务信息系统，对应地，在《财务规则》中应该规范信息系统的建立、使用、监管等环节。

（六）完善财务报告和财务分析

政府会计改革后，政府会计主体需编制政府决算报告和政府财务报告两套报告，其中，政府财务报告采用合并编制，包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。由于这些内容已经在政府会计准则中进行了明确，因此《财务规则》无需再规定财务报告的定义与包括的内容，而应侧重规定财务报告的编制、报送与审计的要求。此外，在财务报告内容上可以增加与财务报告相关的内部控制报告、以及这类报告如何报送与编制等内容；也可以增加关于事业单位“绩效与责任履行情况”的报告，提高事业单位相关信息的透明度，增加公信力。

此外，《财务规则》对财务分析的规定过于简单、片面，只建立在以收付实现制为基础的财务信息上，设立的指标主要是预算相关的分析指标，无法反映事业单位的全部状况，应该增加以权责发生制为基础的财务分析指标体系，作为原财务分析指标的补充完善。

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