作者：王晨明｜中国财政科学研究院副教授，全国高端会计人才（行政事业类三期）

内容摘编

《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）作为事业单位财务行为的基本准则，是我国财政制度的重要组成部分。近年来，我国财政管理和预算改革的不断深入，对现行《规则》提出了新的要求，新《预算法》、政府会计、会计信息化、内部控制等内容都需要在《规则》中做出具体规范和明确，《规则》的再次修订已势在必行。

一、目标上应以“规”为方向

《规则》是所有事业单位从事财务活动必须遵守的行为规范。因此，从《规则》的目标上来讲，应遵循以下三个原则。

（一）《规则》应从机制上与现行法律法规协调统一，以起到科学指导事业单位财务管理工作的作用

我国事业单位财务管理的法律制度体系包括法律、行政法规和部门规章。《预算法》《会计法》是根本大法，是法律制度体系中的上位法。《规则》属于部门规章。修订《规则》的内容必须以《预算法》《会计法》的要求和原则作为导向和依据，体现国家有关法律、法规和政策对事业单位财务活动的基本要求。只有法律法规形成一个环环相扣、系统性强、操作性强的体系，才能为我国事业单位财务管理工作提供科学的指导。

（二）《规则》应起到监督和控制作用，以满足加强事业单位财务工作法制建设的客观要求

事业单位财务部门和责任人应处于法律规定的“为”则为、“不为”则不为的要求之中。此次修订应进一步对《规则》的内容进行分类和细化，有必要重新厘清界定财务职能范围及财务工作内容，规范处罚方式，达到责任主体权责相匹配。

（三）《规则》应厘清规范边界，避免与现行其他有关规定相重叠

目前，涉及事业单位财务管理的规定很多，包括《规则》《政府会计相关准则》及《行政事业单位内部控制规范》等。因此，修订《规则》既要加强对各类业务管理规定之间的衔接，又要把握边界。一是应理顺《规则》与《政府会计准则——基本准则》之间的关系。二是厘清《规则》与《行政事业单位内部控制规范》之间的关系。

二、体系上应以“统”为核心

修订《规则》应注重财务制度的系统性、整体性、全面性。

（一）要把握通用性和普遍性

现行事业单位财务制度体系分为《规则》（第一层级）、分行业事业单位财务制度（第二层级）、事业单位内部财务管理办法（第三层次）三个层次。事业单位都适用于统一的政府会计准则制度核算体系，均以权责发生制为核算基础，少数行业财务管理的特殊性逐步淡化。因此，可打破过去“《规则》+行业制度”的模式，采用集中和一的方式，对事业单位基本经济活动和财务管理行为进行明确和规范。

（二）要把握全面性和整体性

《规则》本质上是一种分权制衡与分级治理的约束框架，应能界定事业单位的责任归属，让财权与事权结合起来并提升财务管理绩效。内容应涉及资金的价值运动、组织系统、利益机制以及制度规范四个方面。因此，《规则》应围绕事业单位的财务管理要素，对其财务行为进行规范。

三、内容上应以“新”为主线

此次修订既是对原有《规则》的完善，更是为了适应新的经济环境，扩充新内容，确立新的行为规则。

（一）《规则》应与新《预算法》的要求相统一，实现政府治理和预算结合，实行绩效预算编制新模式

《预算法》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化财税体制改革总体方案》中都明确，财税体制改革的目标是建立可持续的现代财政制度，实施统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的预算制度要求。2018年，国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，《规则》中应突显绩效预算导向，强化预算管理要求。应将“建立三年中长期财政规划”“实行三年滚动预算编制方式”“建立跨年度预算平衡机制”“确立四本全口径预算体系”“强化预算约束”“预算公开透明”“绩效预算”等内容补充进入《规则》宗旨中。

（二）《规则》应与政府会计准则制度和政府财务报告体系协调一致

目前我国已基本建成统一、科学、规范的“双体系、双基础、双功能”的新会计核算模式。政府会计划分为财务会计和预算会计。预算会计按照收付实现制进行处理，能较好地反映预算收支的执行情况，反映财政资金使用的“合规性”；财务会计按照权责发生制的确认规则来构建，能较好地体现政府的财务状况，反映政府财务会计“绩效性”管理目标。因此，《规则》应紧密“融合”政府会计和政府综合财务报告制度的要求，体现对事业单位财务活动的全过程管理。以数据加工管理为核心，业务流程为导向，围绕政府综合财务报告数据信息生成的前端、中端和终端整个全过程加以管理和控制，实现事业单位资金流、业务流、信息流有效统一的现代财务管理方式：一要明确数据“加工管理”的机制，界定事业单位财务管理体制、管理目标、管理任务、管理原则、管理方式及管理职责等。在《规则》中体现“以法理财”“成本控制”“绩效管理”“风险管控”“问责机制”等内容和要求。二要围绕事业单位所有财务活动和财务行为，从财务资源的“资金来源”到“资金占用与使用”全过程实施动态组织、协调、控制、评价和监督。

（三）《规则》应体现政策导向，体现“依法理财、依规办事”的理念

修订《规则》应体现贯彻勤俭节约、廉洁自律的理念，严肃财经纪律，加强财务制度建设。需明确事业单位财务管理方式、原则、范围和程序；体现“红线”和“底线”思维，落实主体责任，不可有法律规定“为”所不为、“不为”所为的违法行为；建立财务决策机制，明确决策规则、程序、权限和责任等。因此，应强化“财务监督”要求，加强对权力运行的制约和监督，建立健全内部财务监督制度。

（四）《规则》应顺应时代发展需要，提升事业单位管理信息化和智能化水平

《规则》中应增加“信息管理”内容，包括强调提升事业单位信息化建设要求，加强信息化建设力度、管控能力；信息公开内容细化，完善公开管理机制；建立财务和业务一体化的信息处理系统，逐步实现财务、业务相关信息一次性处理和实时共享；事业单位应当逐步创造条件，实行统筹业务信息系统互联互通、有机融合；全面整合和规范财务、业务流程，对业务流、资金流、信息流进行一体化管理和集成运作；信息化基础较好的事业单位要逐步探索利用大数据、云计算、人工智能等技术，实现实时监测、自动预警、监督评价等在线监管功能，进一步提升信息化和智能化水平。