作者：查道林 | 北京化工大学副校长

内容摘编

一、《规则》作用问题的再认识

（一）《规则》是否需要？

1.在事业单位实际工作中，有人认为上有国家财政管理的《预算法》，下有单位财务工作具体开展时执行的财务管理办法，何必还需要《规则》？

笔者认为，企事业单位的经济活动治理体系层面上主要有“三驾马车”—— 财务、会计和审计，分别履行经济活动的资金筹资投资的规划决策与分析管理、资金活动的会计核算与控制管理、资金管理的内外部监督，在国家层面相应地有《预算法》《会计法》《审计法》加以规范。但《预算法》及其相关的财经管理法规要在事业单位得以落实，必须借助于《事业单位财务规则》等制度加以指导和规范。实际上，在《预算法》统领下的事业单位财务制度包含三个层级：第一层级是《事业单位财务规则》；第二层级是行业事业单位财务制度；第三层级是事业单位制定的内部财务管理办法。由此可见，《规则》在事业单位财务制度体系中起着十分重要的承上启下、行业指导的作用。

2.事业单位实际工作中既要执行会计制度，又要执行财务制度，财务制度和会计制度到底是什么关系？财务制度很多内容好像与会计制度有重复，是否可用会计制度代替财务制度？

笔者认为，现行《规则》的主要内容包括四个部分：第一部分为事业单位财务管理总体规定的内容，主要包括总则、附则，最重要的是事业单位财务管理的原则、任务、适用范围等要求；第二部分主要为满足预算管理需要的相关内容，主要包括预算管理、收入管理、支出管理、结转与结余管理、专用基金管理等，实质上重点是预算收支结余等管理的相关规定；第三部分主要为满足资产负债管理需要的相关内容，主要包括资产管理、负债管理，但是由于《规则》允许部分行业引入权责发生制，因此在一些行业财务制度中重点增加了“成本费用管理”等内容；第四部分为其他内容，主要包括财务清算、财务报告与分析、财务监督等。从这些内容可以看出，《规则》不仅包含了事业单位会计制度的会计要素，而且对财务管理原则任务、管理体制、预算管理、财务报告与分析等都有要求。更为重要的是，《规则》虽涉及收入、支出、资产、负债等会计要素名称，但突出的重点是它们是什么、如何分类、如何管理等内容和规范要求，这与会计制度一般是规定设置哪些会计科目和报表来细化核算和反映会计要素是不同的。

3.现行事业单位财务制度体系中，既有《规则》对所有事业单位做出普适性的规定，又有13个行业财务制度体现行业特色，行业财务制度是否还有必要？

目前在《规则》之下有多个行业财务制度，这虽然突出并符合行业特殊的财务管理要求，但使得各行业财务制度内容存在部分雷同，同时现有行业财务制度之外的其他行业要求单独出制度的需求还在不断增加。实际上，少数行业或单位财务管理的特殊性要求并不是很突出，强调行业的特殊性主要是为了在应对监管检查时强化自身特殊性于己有利。与此同时，随着国家财政改革的深入推进，很多行业之间的差异性也存在一定程度的减弱。

如果说原先各行业财务制度的最大差异是是否采用权责发生制，随着政府会计改革的推进，这一差异已不存在。因此笔者认为，由“《规则》+行业制度”的并行财务制度体系模式，变为单一《规则》模式的条件已基本成熟。

（二）《规则》到底有什么作用？

《规则》第一条明确规定：“为进一步规范事业单位的财务行为，加强事业单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展，制定本规则。” 由此可见，《规则》的作用或旨在通过规则达到的目标主要体现在如下四个方面：1.规范事业单位财务行为。2.加强事业单位财务管理和监督。3.促进资金使用效益的提高。4.保障事业单位健康发展。综上所述，要更好地落实国家《预算法》等财经法规要求，配合与协调政府会计改革，指导和规范事业单位处理国家、单位等财务利益关系，促进和保障事业单位健康发展，《规则》不仅必需，还应强化和修订以适应新形势、新要求。

二、《规则》历史演变的再梳理

从建国到现在，我国事业单位财务制度发展演变大致经历了四个历史时期：第一个时期：事业单位财务制度体系未独立统一的时期（新中国成立~1988年）。第二个时期：事业单位财务制度框架体系基本建立时期（1989~1996年）。第三个时期：《事业单位财务规则》发布实施时期（1997~2011年）。第四个时期：《事业单位财务规则》修订实施时期（2012年至今）。从事业单位财务管理制度演变的四个历史时期可以看出，我国事业单位财务管理制度演变过程中有三条主线：一是事业单位财务制度由不独立到独立、由分散到统一是演变的一个趋势；二是财务制度变革由完全的收付实现制到引入权责发生制是一个必然趋势；三是事业财务制度体系由不完整到较为系统的“统一财务规则+分行业财务制度+单位财务办法”三位一体的制度框架体系逐步演变，到将来行业财务制度的统一也是一个可能趋势。

由此可见，国家财政改革新政策和事业单位事业发展新需求，一直是事业单位财务制度改革推进的“双动力”。

三、事业单位财务管理环境的新变化

（一）党的十八大和十九大报告对财政和事业单位的改革提出了新要求

（二）新修订的《预算法》对事业单位财务管理明确了新规定

（三）政府会计改革对事业单位财务管理产生了新推力

（四）《行政事业单位内部控制规范》的实施为事业单位财务管理营造了新环境

（五）全面实施预算绩效管理为事业单位财务管理添加了新压力

综上所述，《规则》修订不仅是落实党的十八大、十九大精神的要求，也是国家深化财政改革的需要；不仅是各项改革配套协调推进的要求，也是推动事业单位发展的需要。因此，根据事业单位内部环境的新变化，适应深化改革的新要求，加快推进《规则》修订工作，不仅是一项重要的财政财务制度建设工作，更是落实党中央、国务院决策部署的一项重要工作。

四、《规则》修订完善建议

（一）把握四个原则

1.提高政治站位。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，以党的十八大、十九大精神为指导，站在财政是国家治理基础和重要支柱的政治高度去认识和适应各项财政改革，将《规则》的修订完善作为落实党中央、国务院战略部署和国家财政改革各项要求的重要举措，统筹加快推进。

2.强化公益属性。

党的十九大报告明确指出深化事业单位改革，强化公益属性。《规则》修订应将其作为重要遵循，进一步规范和突显事业单位财务活动服务服从于公益性的要求，强调事业单位公共资金和公共服务的特点，修订完善事业单位资金、资产和资源公益性投向等规定，确保能为人民、为社会提供更多更好的公共服务产品，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

3.协调和吸收其他相关改革成果。

（1）应保持与新修订的《预算法》法律规范要求相一致。（2）应充分吸收政府会计改革成果并相互协调一致。（3）借鉴和吸收《行政事业单位内部控制规范》的相关做法与规定。（4）全面落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求。《规则》修订中应将其提出的“三全”要求，落实到预算管理和财务报告分析及指标体系构建等内容中，从财务规范角度明确预算绩效管理的有关硬性约束规定。

4.突出问题导向。

《规则》的修订目的应是一方面解决《规则》与当前国家财政财务改革相关的法规制度不相适应、不相配套的问题；另一方面更为重要的是解决事业单位进入中国特色社会主义新时代面对财务管理的新形势新要求而出现的新问题，更好地发挥财务保障和促进事业发展的作用。因此，《规则》修订应既注重从外部梳理《规则》的上位和相关的法规制度变化带来的不相适应问题，又要从内部梳理事业单位事业发展遇到的亟需《规则》加以明确或解决的实际问题。

（二）抓住两条主线

《规则》修订应抓住“预算管理”和“绩效管理”的两条主线，建议《规则》修订时，借鉴政府会计“3+5”会计要素的分类，在总体框架结构保持基本不变的同时，做适当的调整。一是总体框架内容分为总则附则、管理体制、预算管理（预算收支余等管理）、绩效管理（资产、负债、收入、成本费用与盈余管理）、报告与分析、清算与监督六个部分，重点突出预算管理和绩效管理。二是适当增减调整《规则》的章节数。由原来的十二章变为十五章，增加单位财务管理体制、收入管理、成本费用管理、盈余（或绩效）管理四章；减少专用基金管理章节，将其并入到结余管理。三是适当修订部分章节的名称和内容。将收入管理、支出管理、结转和结余管理章节分别改为预算收入、预算收入、预算结余管理；“财务报告和财务分析”改为“报告和分析”。

（三）做到“放管服”统一

适应国家“放管服”改革的要求，《规则》修订应充分考虑“放管服”的统一。建议《规则》修订时，一是应突出和明确底线思维，将事业单位财务活动不得为之的负面清单尽量列清楚，既有利于事业单位的自我约束，也有利于检查监督和巡视审计；二是应将监管与服务结合，在监督章节中加入有关服务内容，如强调主管部门加强行业监督与指导服务的责任，明确事业单位财务活动主动服务事业发展的战略规划和决策控制等服务内容，要求事业单位借助和建设单位大数据信息化平台提供共享服务等责任；三是应强化事业单位财务权利的保障，明确事业单位财务管理体制、部门设置和人员配置等权限与职责，加强财务队伍建设和财务环境营造，提升事业单位财务管理服务能力。

原文载于：《财务与会计》2019年第20期

责任编辑：张璐怡

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