作者：李峻 | 文化和旅游部财务司，中央国家机关会计领军人才第三期学员，财政部高端会计人才培养工程行政事业类第七期学员

内容摘编

近年来，与事业单位财务管理工作相关的改革性政策措施陆续出台，如事业单位分类改革、《预算法》修订、事业单位购买服务改革、事业单位养老保险制度改革、财政预算绩效管理改革等，特别是政府会计改革工作的实施，迫切需要对现行《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）的相关内容进行修订和完善，确保改革中涉及的政策措施有序衔接。下面笔者从实务工作层面谈谈对《规则》进行完善的相关思考。

一、目前执行《规则》过程中的“痛点”

（一）国家层面出台的各类改革措施需要统筹 在预算管理层面，国家修订了《预算法》，建立了全口径预算和跨年度预算平衡机制，突出了统筹当前和长远、实施滚动管理的决心；在优化单位内部工作流程层面，实施了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从单位层面和业务层面加强管理，有效控制各类风险；在预算绩效管理层面，积极引导单位注重结果导向、强调成本效益，硬化了责任约束机制；在单位收支及资产、负债、净资产管理等方面，推行了政府会计准则制度的实施，构建了以权责发生制和收付实现制平行记账的核算基础，对涉及的经济活动既反映财务状况、运行状况，同时也反映预算执行情况。现《规则》中没有提及上述内容，无法有效指导单位财务部门和财务人员合理配置资源、协调工作关系以落实好这些改革要求。同时，各项政策呈现出管理目标重叠、政策措施碎片化的特点，进而导致工作机制不衔接、基层单位工作量大等问题，迫切需要通过修订《规则》进行梳理和统筹。（二）《规则》本身的概念体系框架需要重塑当前《规则》的概念体系维持了1996年发布的《事业单位财务规则》的概念体系框架，即与当年的《事业单位会计制度》相衔接，具体内容上除预算管理、财务分析、财务监督外，其他章节与会计要素相关联，涉及到的具体条目又与事业单位会计制度中的会计科目相关联。随着《政府会计准则——基本准则》《政府会计制度》及政府会计相关具体准则、应用指南的发布，相关经济活动涉及的概念确认、计量、记录、反映等工作已由这些政策文件予以反映，《规则》没有必要重复上述内容，而应该将重点集中于经济活动如何管理上。（三）《规则》实行中一直薄弱的环节需要夯实一是财务报告缺乏顶层设计、没有做到“数出一门、资源共享”，内容涉及财务报告、决算报告、绩效报告、内控报告、资产报告等，需要在政策层面予以指导和协调；二是财务分析内容缺失，《规则》设定的财务分析的内容、方法、常用的财务指标在应用中效果不明显，而实际工作中对于“三公经费”预算执行率、一般性支出预算执行率等指标又没有体现在其中；三是财务分析报告的作用没有发挥出来，未将财务分报告与财务信息公开、下年度财务工作安排等环节有机衔接，造成整个财务管理没有形成闭环管理。

二、明确事业单位财务管理的主要任务是完善《规则》的重要抓手

要想解决上述“痛点”，做到政策统筹、框架完善、短板补齐，笔者认为首先应当明确目标任务，只有提纲挈领地指导事业单位明确自身财务管理工作的主要任务，才能有效对接具体措施。优化主要任务，应遵循下列原则：一是理顺思想认识，确保中央各项改革政策落地；二是减轻基层单位负担，不发明新概念，将当前已开展的各项工作体现在主要任务中；三是引导资源配置，通过完善主要任务，引导基层单位管理层决策，有效配置相应的工作资源。笔者建议将事业单位财务管理的任务修改为：科学编制单位预算、规范预算执行、稳妥推进信息公开，真实、准确、完整、规范地反映单位财务状况、运行情况及预算执行情况；根据单位性质，依法管理收入，合理配置资源，坚持勤俭办事业；建立健全内部控制制度，规范政府会计核算，实施预算绩效管理，提升预算绩效。加强资产管理，合理配置和有效利用资产，确保账实相符，防止资产流失。

三、找准《规则》在法规体系中的定位是完善相关内容的前提

2012年版的《规则》延续了以往的体例，对上衔接《预算法》和《会计法》，对下衔接《事业单位会计制度》，可以说是与预算会计相配套的财务管理制度，反映了事业单位预算管理的内容、管理方式和相关要求。鉴于近年陆续出台的各项改革的相关背景及《规则》在整个法律法规体系中的地位，建议按照下列原则予以完善：

一是对于相关法律法规已经明确的事项，建议不在《规则》中重申；二是对于目前正在实施的部门规章，建议从内容上做好协调；三是对于相关部门的规范性文件，应立足当前、着眼长远。

四、理顺事业单位专用基金的管理是确保《规则》与政府会计准则制度衔接的关键环节

按照目前事业单位财务管理的相关规定，事业单位应按规定提取或设置专门用途的资金，即专用基金。这类专用基金与其他相关基金（如政府性基金、社会保险基金等）的性质完全不同。笔者认为，事业单位专业基金应表述为事业单位专项资金更为恰当。

事业单位专项资金在不同年代有着不同的管理方法，在查阅一些成立时间较长的事业单位会计账簿时会看到不同类型的基金，笔者通过对事业单位专用基金管理历史进行回顾，认为事业单位专用基金的管理大致分为两个阶段：第一阶段（1985-1996年），这一阶段尚未形成统一的预算管理政策，为避免事业单位各项收入被分光、用光，财政部门和主管部门统一规范了各类活动的价值补偿机制，即建立专用基金制度，为后续单位事业的发展奠定良好的资金保障，促进长远发展。第二阶段（1997-2012年），随着事业单位改革、部门预算改革、国家住房制度改革、社会保障制度改革的深入推进，财政部门对一些不适用的基金进行了调整，取消了事业发展基金、职工奖励基金、医疗基金等，同时对事业单位专用基金的概念、范围、计提比例进行了明确界定，目的在于确保这部分资金控制、专用的特点。对于既有行业特点限定性用途资金（如科研成果转化基金、医疗风险基金等）则归入其他基金，按照行业要求进行管理。

在当前各项改革深入推进的情况下，专用基金的管理方式面临着挑战。这既是事业单位分类改革和政府会计准则制度改革的需要，也是部门预算改革的需要。为此，笔者建议从修订《规则》入手，打通专用基金管理与预算管理、会计核算之间的障碍：一是取消专用基金，对于单位需要列支相关费用的情况，建议通过专项资金进行管理，专项资金的核算纳入部门预算管理；二是增加对于专项资金使用的信息披露，完善政府会计结转结余资金情况表；三是将专项资金的使用权回归事业单位，给予事业单位更大的财务管理自主权，便于统筹结存资金，提高资金使用效益。

原文载于：《财务与会计》2019年第23期

责任编辑：张璐怡

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