为提高财政资金支出绩效，实现城市建设高质量发展，今年以来，江苏省南通市财政局前延管理关口，以方案论证为切入点，以估算审核为抓手，做深、做细项目前期研究论证工作，会同市相关部门在全省范围内率先开展城建项目管理机制改革。针对以往年度部分城建项目开工比例低、推进速度慢、遗留问题多等问题，推动加强项目前期研究论证，积极开展现场调研，优化项目实施方案，取得显著成效。

以往城建项目实施存在的问题

以往年度市本级城建项目一般按照“匡算投资、列入计划、办理立项、设计招标、组织实施”的模式推进（如图1所示）。这种模式存在以下主要 问题： 

一是部分项目投资估算虚高，造价管控难度大。由于以往年度在拟建项目酝酿实施初期缺乏前期研究主体单位，对项目实施的功能需求、实施范围、土地性质等情况掌握不充分，相关主管部门只能根据初步选址和造价经验数据对项目投资进行匡算。为了防止出现“三超”问题，通常在投资匡算时按照最复杂工艺、最不利情况予以考虑，往往会预留较大的保险系数。据此编制城建计划、办理立项手续后，直接进入项目方案设计阶段，由于项目投资和设计费计取正向挂钩，设计单位在进行方案设计时往往受自身利益驱动，在匡算内抬高项目投资，从而给项目造价管控带来较大难度。

二是部分项目开工时间迟，当年开工比例低。由于城建交通计划一般在当年2—3月份正式印发，代建单位据此办理项目立项手续后，再根据立项批复向所在区下达征拆计划，征拆时间一般要求在项目选址红线下达后5—6个月内完成。因此，新建项目开工时间普遍较迟，即便前期手续办理、征地拆迁等工作顺利推进，也要到当年四季度开工，甚至到12月底才具备实施进场条件。此外，在进行项目投资匡算时，相关主管部门一般侧重于工程建设费用的测算，对项目所涉土地性质、生态管控等限制性条件研究不充分，往往忽视对所在区征拆体量摸排和费用预估，导致新建项目当年开工率较低。

三是部分项目推进速度慢，投入产出效能差。以往年度部分项目由于前期征地拆迁工作不到位，为尽早推动项目建成，往往采取“以建促拆”的方式，即在项目前期征拆不到位的情况下，启动工程建设招标，施工单位进场后，通过工程建设促进征地拆迁工作的推进。但项目实际推进过程中，由于前期征拆和工程建设相互交织，不仅难以达到“以建促拆”的效果，而且对工程实施进度造成了较大影响。此外，部分重点项目财政投入资金量较大，受到征地拆迁等前期因素制约，项目建成后难以按期发挥预期效益，投入产出效能较低。

加强前期研究管理亟需解决的问题

上述项目实施存在问题产生的症结在于项目前期研究论证不到位。虽然在南通市财政局和相关部门的推动下，南通市从2018年起建立起较为完善的制度管理体系，明确市本级政府投资项目必须按照“先研究储备，再列入计划”的步骤组织实施，但在制度办法贯彻落实上还存在一些问题亟需解决：

一是如何实现项目实施流程最优化问题。城建项目的实施要素保障条件较为复杂，且相关手续办理和工作推进涉及相关区及多个部门单位。虽然“先研究储备，再列入计划”的观念深入人心，但在具体操作层面，如何理顺各要素、环节之间的关系，更好地推动项目前期研究和前期手续办理工作是亟需解决的问题。

二是如何加强项目造价源头管控问题。以往财政部门一般在项目概算审核环节介入管理，由于已处于初步设计阶段，项目实施方案基本稳定，方案优化空间相对有限。在新形势下，需要进一步前延管理关口，提前介入项目方案论证，完善项目造价的逐级管控体系，提高项目实施的科学性和经济性。

三是如何推进设计取费机制改革问题。一方面，部分项目采取项目前期研究工作及后续深化设计打包招标的方式，虽然在管理上较为便利，但受设计取费利益驱动，难以达到前期研究的目标和效果。另一方面，在后续深化设计阶段，如何打破项目投资与设计取费的正向挂钩，充分调动设计单位的主动性和积极性，促进其发挥专业优势，优化实施方案，节约工程投资，也亟需建立相关考核激励   机制。

探索城建项目实施模式新机制

2022年以来，南通市财政局在持续加强项目过程管理的基础上，将项目造价管控延伸至前期研究论证阶段，在管理机制上求变革，在方案优化上下功夫，在取费机制上出实招，探索形成城建项目实施模式新机制（如图2所示）。

一是破旧立新，构建前期研究管理新机制。探索构建起“先研究、后征拆、再实施”的城建项目实施模式新机制。新建项目先由研究单位组织研究并编制项目建议书、可行性研究报告等，再由项目主管部门会同财政、资规等部门对研究成果进行论证，并由财政部门审核项目投资估算，行政审批部门据此办理立项手续，项目列入储备库。根据项目实施轻重缓急和年度财政承受能力，从储备库中挑选项目编制年度城建计划，结合区级前期征拆工作量和财政承受能力，提前下达相关区征地拆迁计划。项目前期征地拆迁等要素保障成熟后，代建单位加快办理项目实施所涉及的土地划拨、工程招标等手续，有序推进项目实施。

二是凝聚合力，实现项目方案优化新突破。为进一步强化项目方案论证优化力度，实现项目造价源头管控，南通市财政局前延项目管理关口，将财政资金管理介入点提前至项目方案论证阶段。分管领导亲自带队，会同市政和园林局、自然资源和规划局、城建集团等部门单位，加强项目方案论证，积极开展现场调研，全年组织方案论证专题会议28次，召开项目估（概）算审核会议23次，在确保使用功能和景观效果的前提下，优化项目实施方案，节约工程投资费用，取得显著成效。今年以来，通过加强项目前期研究论证，人民路提升改造、崇川路提升改造、文峰公园提升改造、通吕运河绿廊等新建重点项目累计节约投资超10亿元。

三是引导激励，探索设计取费结算新办法。探索改变设计取费与项目投资正向挂钩的取费模式，建立奖优惩劣考核机制，考核费用与方案优化、投资控制等方面挂钩，在项目前期充分研究论证的基础上，明确以财政审定的工程投资估算作为投资限额，以施工图预算价作为设计取费基数，如预算价低于投资限额，按节约投资额给予设计单位双倍设计费奖励；如预算价高于投资限额，按超出投资额给予一倍设计费处罚。此举充分调动设计单位的积极性和主动性，形成优化设计方案、控制工程造价的推进合力，有效破解了以往设计单位受利益驱动抬高工程造价的难题。

（作者单位：江苏省南通市财政局）

责任编辑  李艳芝

附件下载：