时间:2019-12-12 作者:财政部综合司司长|曾晓安 来源:
收入分配问题是经济发展过程中的一个关键问题,也是一个难题。党的十九大报告提出“坚持按劳分配原则,完善按要素分配的体制机制,促进收入分配更合理、更有序”,为收入分配改革指明了方向,提出了新的要求。我们必须此为指引,着力解决收入分配领域存在的主要矛盾,优化收入分配结构,让经济社会发展成果更多更好惠及人民。
我国收入分配结构性问题仍然比较突出
改革开放以来,我国收入分配领域取得了显著成绩。首先,实现了富起来,人民生活水平得到了显著提高。2018年我国居民人均可支配收入达到28288元,比1978年实际增长24.3倍,全国居民恩格尔系数为28.4%,比1978年降低35.5个百分点。其次,减贫效果显著。1978—2018年,我国农村贫困人口减少7.5亿,农村贫困发生率下降到1.7%。第三,逐步确立完善与市场经济相适应的按劳分配与按要素分配相结合原则,调动了广大劳动者积极性和创造性。尤其是党的十八大以来,收入分配机制和政策体系不断完善,居民收入增速连续数年跑赢经济增速,收入分配格局不断优化。近年来我国政府、企业部门收入占比下降,居民部门占比稳步上升,总体上,政府、企业、居民之间收入分配格局正逐步趋于合理。但与国际水平相比,政府部门可支配收入占比并不高,企业部门占比较高,居民部门占比仍然偏低。根据资金流量表数据计算,2016年我国政府可支配收入占国民经济的比重分别为17.9%,分别低于G7发达国家和主要发展中国家2.3个百分点和1个百分点,根据IMF口径计算的宏观税负也是如此;我国企业部门可支配收入占比为20%,分别高于G7发达国家和主要发展中国家6.1个百分点和4.5个百分点;我国居民部门可支配收入占比62.1%,分别低于G7发达国家和主要发展中国家3.7个百分点和3.3个百分点。从现状看,虽然我国总体收入分配格局还有待进一步优化,但政府、企业、居民内部收入分配结构问题更加突出。
一是政府间收入分配结构不够合理。政府收入在各级政府间的分配具有垂直不平衡的特点。中央政府收入占比高,本级支出少;地方收入占比低,地方支出占比高。2018年中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重为46.6%,中央本级一般公共预算支出占全国一般公共预算支出的14.8%。市县财政收入和支出不匹配的情况更加明显,基层财政收支矛盾突出。
二是企业部门“脱实向虚”,收入分配失衡问题比较突出。当前我国企业部门内部收入失衡问题比较严重,体现在两方面:一方面,非金融企业与金融企业分配明显背离。近年来,非金融企业可支配收入占比快速下降,金融企业收入占比上升。与2008年相比,2016年我国非金融企业可支配收入占国民经济比重下降7.3个百分点,而金融企业可支配收入占比却上升2.8个百分点。根据2017、2018年初步估算数据,金融部门可支配收入占比还有一定程度上升。我国金融部门可支配收入占比也显著高于国际平均水平。另一方面,非金融企业中工业和房地产出现显著背离。我国工业增加值占GDP比重由2008年的41.3%下降到2018年的33.9%,下降了7.4个百分点。而同期,房地产增加值占GDP比重由2008年的4.6%上升到2018年的6.6%,提高了2个百分点。据此可以推断,工业企业初次分配收入在国民收入中占比降幅更大。企业部门内部分配不平衡直接导致了国民经济循环不畅,不利于国民经济发展。
三是我国居民收入分配差距仍然较大。2008年以前,我国基尼系数整体呈现上升态势,2008年以来我国基尼系数由升转降。但2016、2017年我国基尼系数连续上升,当前我国基尼系数还处在较高水平,仍高于0.4的国际警戒线水平,需要引起高度注意。
优化收入分配结构是我们党和政府必须持之以恒履行好的职责使命
从理论上看,调节收入分配具有长期性。收入分配差距并不会随着经济发展自然解决,政府必须担负起调节收入分配的职责使命。根据库兹涅茨倒U型曲线,收入分配差距随经济发展呈现先上升后下降的走势,收入分配差距扩大只是经济发展中的阶段性问题。近年来,通过对更多国家、更长时间跨度数据的研究分析,库兹涅茨假说并不成立。托马斯·皮凯蒂的《21世纪资本论》对多个国家工业革命以来的财富分配状况进行分析,发现收入分配差距并没有出现收敛,而是一直扩大的,其根源在于资本收益率长期高于经济增长率。收入分配差距是市场经济的必然产物,而且是市场自身不能解决的问题,必须充分发挥政府作用,弥补市场失灵。
新中国成立70年来,我国从计划经济走向社会主义市场经济,收入分配制度随之不断演进,始终把处理好收入分配问题作为重点。计划经济时期,我国实行按劳分配,具有严重的平均主义倾向。改革开放以来,我国收入分配制度经历了由“按劳分配为主体,其他分配方式为补充”到“按劳分配主体,多种分配方式并存”,再到党的十九大提出的“坚持按劳分配原则,完善按要素分配的体制机制”等阶段。收入分配原则经历了从“让一部分人富起来”到“效率优先,兼顾公平”,再到“初次分配和再分配都要处理好效率和公平”,再到党的十九大提出的“收入分配更合理、更有序”的发展阶段。总体看,我国收入分配制度的发展变迁,既符合中国特色社会主义的内在要求,也适应了不同时期经济社会发展改革的需要,取得了巨大的成就和丰富的经验。
从我国经济社会发展现实看,解决好收入分配差距问题更加具有重要性和紧迫性。
一是当前我国正处在跨越中等收入陷阱的关键时期,更需要妥善处理好收入分配问题。2018年我国人均GDP接近10000美元,正处在由中高收入国家迈向高收入国家的关键期。美国经济学家罗斯高、卡诺维尔等人的研究认为,收入不平等程度高的国家更有可能掉入“中等收入 陷阱”。
二是实现高质量发展的应有内涵。体现效率、促进公平的收入分配体系是现代化经济体系的重要组成部分,是落实新发展理念的重要方面。当前我国正从高速增长阶段迈向高质量增长阶段,经济增速下行压力较大,保障好中低收入群体收入有利于促进消费和经济健康发展。
三是实现共同富裕,维护好社会公平正义是我们共产党人的理想和奋斗目标。此外,当前世界范围内的民粹主义背后一定程度上都是收入分配问题的映射,收入分配差距也是全球需要高度关注的现实问题。
必须充分发挥政府职能,促进形成更合理、更有序收入分配结构
形成更合理有序收入分配关键是要处理好效率与公平这一核心关系。关于效率的认识比较一致,简单说就是用最少的投入创造最大的产出。深化收入分配制度改革,增进效率,主要有两个层面:实际分配中处理好要素投入与回报之间关系,激励更多、更高质量要素投入生产过程;形成宏观层面的激励约束机制,使生产要素合理配置,促进生产效率提高。
关于公平,目前依然缺乏一个普遍接受的定义。功利主义着眼于结果公平,古典自由主义者注重机会和过程公平,最近西方哲学中流行的罗尔斯主义,同时重视分配起点和结果公平,着力改善穷人和社会不幸者的生活条件,这一思想在政策上表现为兜底政策。虽然对公平的认识存在分歧,但罗尔斯的公平思想获得了大多数人的认可,是争议中的一点共识。对于公平,不能仅仅关注结果公平,而是要分析造成结果不公的原因,是因为起点和过程不公平,还是因为效率和努力不同造成的。努力程度和效率不同造成的收入分配差异,是与效率激励相容的。尤其重点关注的是起点和过程不公平造成的结果不公平。起点和过程不公对效率提升有较大负面影响。相反,起点和过程公平更有利于激发个人创造力,促进竞争,能够提高效率。
财政是政府履行调解收入分配职能的重要手段。收入分配问题涉及经济、社会、政治各方面,而财政是政治经济社会的有效连接媒介。德国经济学家瓦格纳10卷本的《财政学》中指出,整个社会由政治、经济、社会三大子系统构成,财政是连接三大子系统的关键环节。马克思主义主张国家分配论,财政实质上是一种以国家为主体的分配关系。现代财政学之父马斯格雷夫将调节收入分配作为财政三大职能之一。调节收入分配更是现代财政制度下不可或缺的基本职能。为实现更合理、更有序收入分配,有效发挥财政职能作用,解决好国民收入在政府、企业、居民之间的分配,尤其是政府、企业、居民内部的收入分配结构。优化的方向和措施主要包括以下几方面:
一是保持政府收入占国民经济比重基本稳定,加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。与国际平均水平相比,我国部门可支配收入占国民经济比重已不高,为保持政府对收入分配的调节能力,总体上要稳定政府收入占比。更主要的是,加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分、理顺中央地方收入、完善中央对地方转移支付制度,因地制宜、合理规范省以下财政收入与支出责任划分,更好发挥中央和地方积极性,解决政府间收支纵向不平衡的问题。
二是优化企业部门内部收入结构,营造公平合理竞争环境。针对我国非金融企业收入占国民收入比重下降、金融企业占比上升的局面,要继续实施向制造业倾斜的减税方案,寓优化企业收入分配格局于减税降费进程中。规范优化政府对企业的生产性补贴。目前,我国各级政府存在许多对企业的生产性补贴,这些补贴形式多样,存在不规范问题,未来要建立健全符合国际惯例的财政补贴体系,逐步规范优化,建立管理评估机制,使补贴更多投向鼓励研发、节能环保等领域,营造公平竞争环境。加强金融机构国有资本收支管理,规范国家与国有金融机构的分配关系,合理确定国有金融机构利润上缴比例。
三是稳步提高居民收入占国民经济比重,缩小居民收入分配差距。坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高,稳步提高居民收入总体占比。大力推进教育、就业、医疗等基本公共服务均等化水平,促进起点公平。加快户籍制度改革,健全劳动力市场体系,减少城乡、行业、地区间收入分配壁垒,破除劳动力转移制度障碍,完善土地、资本、技术等生产要素市场公平竞争环境,促进过程公平。进一步完善个人所得税制度,加大社会保障投入力度,大力支持精准扶贫精准脱贫,加大对城乡低收入群体救助力度,完善对低收入群体救助的评估退出机制,做到精准灵活,最终将居民收入分配差距控制在合理范围内。
责任编辑 张小莉
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