时间:2024-01-12 作者:明新伟 来源:《中国财政》2023年第23期
外贷项目是湖北省对外合作的重要载体,资金少但作用大,附加值高,近四十余年来有效推动了湖北经济社会发展。1981年至2022年底,湖北省实施国际金融组织和外国政府主权贷款项目累计226个,签约额约75.1亿美元,资金规模位居全国前列,外贷债务按时偿还率100%。目前在全国开展合作的国际金融组织和外国政府贷款机构有32个,湖北与其中29个有合作。湖北省所有县市均参与了外贷合作,外贷项目涵盖了湖北省经济社会发展的方方面面,建设了一批优质固定资产,交通物流、生态环保、医疗卫生等重点行业项目资金合计占外贷资金的66.1%。1990年以来,湖北省外贷项目数量减少,但资金量总体平稳,2020—2022年,由于新开发银行的加入和公共卫生投入的增加,使得引入资金量有明显增加。
湖北省外贷项目资金使用效益整体良好
从融资成本来看,外贷息费等资金成本较低(多数在1%—3%之间),期限长(一般20—30年,最长可达35年);98%以上的贷款还款期处于1994年以来人民币升值区间,美元兑
人民币汇率由1:8.7最低降至1:6,大幅降低了偿债压力。从资金效益来看,除新开发银行采用国内招投标规则外,外贷项目招投标均采用或参照世界银行(以下称“世行”)和亚洲开发银行(以下称“亚行”)最低合理价中标规则,据调研初步统计,采取世行亚行项目招投标规则资金节约通常能达到概算的25%左右。湖北省外贷项目完工率及满意度均较高,目前226个项目中91.2%的项目已经完工,且满意度高。据统计,世行完工项目获得“满意”和“基本满意”评价比例超过90%,亚行完工项目获得“高度成功”“成功”“比较成功”评价比例为100%,湖北省不少项目获得中央有关部门及外贷机构的认可,享有一定的国际声誉。
一是提供有力资金支持。特别在改革开放前期,湖北财政和外汇资金双“短缺”,1981—1989年,湖北省财政收入累计475亿元,争取到外贷资金4亿美元,起到了“及时雨”的作用。
二是发挥了投资示范和引领作用。四十余年来,湖北省将外贷资金重点用于对经济社会有战略性、长期性影响的部门和领域,建设了多个“第一个”,对市场主体扩大有效投资具有明显的示范和引领效应。比如利用外贷资金建设了湖北第一条真正意义上的高速公路,在宜昌、荆州、黄石等地修建了当地第一座长江大桥,在宜昌、黄石分别修建了汉外第一条BRT快速通道、现代有轨电车,在荆州修建了除武汉外第一家P3实验室,在襄阳、荆州、恩施等多地建设了第一批污水骨干管网、第一座污水处理厂以及垃圾处理(焚烧、填埋)厂。
三是增加了民生福祉。外贷项目聚焦民生领域,在消除贫困、改善教育、医疗卫生及养老条件、保护生态环境、生物多样性和文化遗产等方面作用明显。比如十堰市利用外贷资金实施农业特色产业开发项目,为当地精准扶贫贡献了力量;在宜昌、襄阳等地启动了三个养老项目,以这两个副中心城市为试点研究探索养老新模式;在武汉、黄冈、黄石等多地开展环境治理项目,让青山绿水美化了城市生活。
四是提升了技术、管理和自主创新能力。湖北东风汽车公司、湖北三环集团、武汉钢铁厂、武汉重型机床厂、武汉长飞光纤光缆公司、黄石东贝集团等一大批企业利用外贷资金成功引进了国际先进技术设备、生产线和管理经验,通过项目的实施,广泛借鉴国际上科学的理念和制度,提升了湖北省产业技术水平和管理水平,培养了大批高素质专业人才,促进了湖北省自主创新能力建设。
五是提升了对外开放水平。比如世行高速公路项目,围绕公路规划、设计、营运等核心领域,运用世行智库,共组织了3875人次的国内、国外专业培训;中外合作开展了公路养护研究、收费费率分析、建立道路安全村等一系列聚焦湖北实际的课题研究;实现了与美国路易斯·伯杰公司、丹麦金硕公司等国际同行的高层次、宽领域合作;埃塞俄比亚、印度、老挝、阿塞拜疆等三十多个国家政府首脑、交通部长来鄂学习考察,湖北经验得以在“南南合作”中推广。
六是实现了理念和制度创新。外贷项目环境影响评估、社会影响评估等管理规定严苛,有利于项目地增强环保、文保观念;在外贷项目实施过程中注重总结和归纳,建立和完善了高速公路,养老设施和养老服务、水环境治理、林业、公共卫生等多领域的标准和规范并推广应用,特别是与外贷机构合作引进的竞争性招标机制、工程监理制度、业主负责制已经成为湖北省重大工程项目的标准做法,取得良好效果;同时湖北省还逐步建立和完善了涵盖外贷资金借、用、管、还全过程管理的各项规章制度,保障了外贷资金的安全和效益。
湖北省外贷工作的主要经验
一是始终坚持与时俱进,服务经济社会发展。四十余年来,湖北外贷工作始终聚焦国家和省内不同历史阶段的中心工作,服务经济社会发展大局。在发展基础薄弱的改革开放初期,外贷主要是以支持经济建设和改善民生的具体任务为主;在2000 —2010年,转向利用外贷资金推动改革和机制体制创新;进入中国特色社会主义新时代,通过外贷充分利用国际国内“两个市场、两种资源”,助力湖北省高质量发展。
二是始终坚持党委和政府领导,形成合力。外贷项目要按国际通行标准接受审核和监督,涉及面广,没有高规格的管理和协调组织,项目往往难以成形。湖北形成的“党委政府统一领导,发改、财政组织协调,部门密切配合,建立稳定和专业的执行团队”的工作机制在实践中被证明是必要且有效的。
三是始终坚持高标准设计,规范执行。外贷项目实施周期多为五年以上,项目顶层设计需要具有前瞻性、科学性,才能顺利推进,切实满足地方发展的需求。因此,需要做深做实项目设计方案,增加技术的可行性、方案的科学性和实施的可操作性。同时外贷项目必须同时遵守国际和国内两个规则,要求高、程序复杂,因此必须强化基础管理,确保规范执行,建立项目管理制度、财务管理制度和招标采购管理制度,严格合同管理。
四是始终坚持做好财务和市场分析,防范国际金融和市场风险。外贷工作与国际市场关系紧密,美元等国际主要货币的利率和汇率变动较大,具有一定的周期性规律,做好财务测算和预测至关重要,还需要充分运用掉期、更换借款币种等多种手段规避风险,降低成本。同时,国际技术和设备更新迭代较快,在技术引进和设备购入时需要深入开展市场调研,防止用外贷资金引进的国外设备、生产线刚安装到位就落伍的被动局面出现。
提升合作质效,推动外贷工作进一步发展
(一)应对“毕业”政策,优化与外贷机构的合作策略。目前中国从世行、亚行“毕业”已是大势所趋,世行、亚行对华贷款规模逐渐减少,项目要求更加严苛,争取贷款越来越难。面对这一情况,一要更加注重知识合作,形成贷款与知识并重的“双核心”合作策略。充分利用传统多双边开发机构在经济和社会发展领域方面丰富的国别比较经验,采取技术援助、论坛等多种方式深化在工业化、信息化、城镇化、农业现代化等重点领域的知识合作,并将知识成果转化成制度规范,实现国际“智力”向地方转移。二要更加注重非主权贷款合作。加强与传统多双边开发机构非主权部门的联系,以绿色金融、可持续发展为重点,支持和指导地方商业银行、私营主体参与外贷机构非主权合作,拓宽国际融资渠道。三要更加注重与新兴机构的合作。随着亚洲基础设施投资银行、新开发银行发展壮大,在华业务迅速发展,将逐渐填补世行、亚行退出所产生的影响。因此要加强对新开发银行、亚投行贷款政策的研究,以新基建、跨境互联互通、绿色交通等项目合作为重点深化双方全面合作 关系。
(二)规避国际金融风险,打造优质项目合作品牌。目前全球经济发展不确定性增强,全球加息、汇率剧烈变动等导致外贷的汇率、利率风险难以预测和规避,国际金融市场风险增高,因此,要加强项目评估,实现从重“数量”向重“质量”的转变。一是选择增加民生福祉的项目,要充分发挥外贷资金的财政属性,重点聚焦共同富裕目标,大力支持乡村振兴、环境治理、粮食安全、养老医疗、职业教育等民生事业和公益事业的发展,支持公共服务体系建设,增强公共服务均衡性和可及性。二是选择充分发挥外贷机构优势的优质项目。可以重点围绕德国促进贷款的可再生能源、法国开发署的环境治理、科威特的农业灌溉、以色列的职业教育等多双边开发机构各自优势领域,根据地方发展需求,支持谋划一批优质项目,借此引进国外相关领域先进技术和理念。三是选择面向未来打造经济新增长点的优质项目。要充分利用外贷资金期限长和外贷机构智库参谋作用强的特点,更好地发挥外贷资金引导和撬动作用,支持谋划一批着眼未来发展趋势的项目。四是选择债务和金融风险可控的优质项目。充分发挥财政评审把关作用,重点考量项目效益、还款来源、债务限额等因素,从项目申报源头上预防发生债务风险;加强国际和主要国别经济形势研究,分析主要币种汇率、利率变动趋势,加强资金成本测算,在外贷机构和币种选择上尽可能减少和避免汇率和利率风险。
(三)助力稳增长促发展,狠抓外贷项目落地和执行进度。一是抓服务促进度。前期尽快争取项目获得多双边开发机构董事会批准从而成功落地;加强项目招标采购计划编制和实施,为项目按节点进度执行打好坚实基础;进一步优化提款报账流程,不因资金拨付问题影响项目进度。二是抓管理促进度。推进预算管理,以项目计划管理为抓手,提前梳理难点堵点,采取有效措施,确保预算刚性执行;同时建立项目进度日常督导工作机制,通过项目地党委政府领导定期督办、项目相关部门定期会商等多形式推动项目执行。三是抓创新促进度。运用好结果导向型新金融工具,科学设置结果支付指标,并按照项目产出的阶段性量化指标来核定相应的支付资金,授予项目实施单位更多的资金自主权,提高项目执行效率。
(四)顺应构建双循环新发展格局大趋势,大力推动对外财金交流。一是孵化一批熟悉国际规则、标准和经验的市场主体。通过外贷公开招标规则,给企业提供参与国际合作和竞争的机会,鼓励其深度参与项目咨询和建设,进而熟悉和掌握国际经贸、金融市场的通行规则、标准,取长补短提高业务能力,为企业“走出去”奠定基础。二是支持人员双向往来和交流。积极推动多双边开发机构官员、其他国家项目管理人员与国内工作人员双向往来,积极支持项目管理人员参加外贷机构组织的国际培训、会议,参与学习考察他国项目,积极促进高层交往,扩大国际交流的领域和层次。三是培养一批熟悉国际财金业务的专业人才。立足现有干部和项目,督促干部全程参与项目申报、鉴别、评估和管理实践,持续坚持向多双边开发机构的专家和管理团队学、向咨询机构学,在实践中培养和造就高素质专业人才队伍;同时,经常邀请多双边开发机构、财政部有关领导等专家能手,充分利用互联网平台开展常态化培训,提升干部业务水平。四是推广一批具有示范意义的湖北方案。创造性地实施外贷项目,形成独具特色的湖北方案,利用多双边开发机构这一国际交流平台,努力在金砖国家、“一带一路”沿线国家等形成示范推广效应,并以此为基础参与到国际金融治理制度和规则的修改、完善和制定中来,为国家争取对国际金融体系规则制定以及全球金融议程设定主导权贡献力量。
(作者单位:湖北省财政厅)
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