苏琪琪等：深化国企混合所有制改革实践创新的方法论基础

作者：苏琪琪綦好东朱炜李金铭来源：《财务研究》2025年第2期

国企混合所有制改革实践创新的方法论基础

苏琪琪綦好东朱炜李金铭

摘要：坚持正确的方法论是积极稳妥推进国企混合所有制改革的重要保障。本文从理论基础和工作方法角度辩证分析了深化国企混改应遵循的方法论基础，认为应以马克思主义所有制理论为指导，同时合理借鉴西方产权理论的有益成分，强化国企混改的理论支撑；应充分调动并发挥关键行为主体参与制度变迁的能动性，遵循渐进改革，克服路径依赖，推进国企混改走深走实；进一步优化中央顶层设计，鼓励地方实践创新，以“一企一策”为落脚点，形成中央顶层设计、地方实践创新与“一企一策”三者之间的良性互动关系。本文的研究对更好发挥混合所有制的独特优势与内在价值、推动各种所有制经济共同发展具有启示意义。

关键词：国有企业；混合所有制改革；方法论

作者简介

苏琪琪，山东财经大学会计学院讲师，国有资本研究院特约研究员，主要研究方向为会计与公司治理、国资国企改革。作为主要完成人参与国家社科基金重大项目、重点项目、一般项目3项，主持财政部全国会计重点科研课题、财政部与共建高校联合研究课题、山东省社科规划项目等课题多项。在《会计研究》《南开管理评论》《光明日报（理论版）》《财务与会计》等学术期刊发表论文多篇，其中多篇论文被《新华文摘》和中国人民大学复印报刊资料转载。

綦好东，山东财经大学原副校长，现任山东财经大学国有资本研究院院长，二级教授、博士生导师，兼任山东省会计学会会长、中国会计学会常务理事及会计基础理论委员会副主任。长期从事会计与公司治理、国资国企改革等领域的研究。主持完成国家社科基金重大项目、重点项目及一般项目3项，国家自科基金项目4项，教育部、财政部及省级项目10余项。在《管理世界》《会计研究》《中国工业经济》《南开管理评论》《财贸经济》《经济管理》《光明日报（理论版）》《财务研究》等期刊发表学术论文100余篇，出版学术著作5部。多篇论文分别或同时被《新华文摘》《中国社会科学文摘》及中国人民大学复印报刊资料全文或主体转载（摘登）。

朱炜，山东财经大学会计学院财务管理系主任、教授、博士生导师，山东财经大学国有资本研究院副院长，山东省高端会计人才（学术类），中国会计学会第九届理事会环境资源会计专业委员会委员。主要从事公司财务与价值链管理、国资国企改革等领域的研究。主持国家社科基金项目1项、省部级项目近10项，作为主要参与者和子课题负责人参加了国家社科基金重大、重点项目和山东省社科规划重大招标项目各1项。在《管理世界》《会计研究》《经济学家》等期刊发表学术论文30余篇，出版专著3部。

李金铭，山东财经大学会计学院博士研究生。研究方向为国资国企改革、企业价值链升级。在《财经问题研究》期刊发表学术论文，参与省部级、厅局级等科研项目多项。

文章结构框架

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引言

改革要讲求方式方法，必须坚持正确的方法论。应对当前改革发展面临的一系列矛盾和挑战，必须从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，把握全面深化改革的内在规律，特别是要把握全面深化改革的重大关系。深化国资国企改革是全面深化改革的重要组成部分。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调要促进各种所有制经济优势互补、共同发展。国企混改作为国企改革的突破口和促进各种所有制经济共同发展的重要举措，必须以正确的方法和思路推进改革。

鉴于混合所有制改革有利于解决国有企业改革发展中重点领域、关键环节和市场主体反映强烈的问题，学界已对国企混改的必要性、主要模式与实践成效进行了诸多探讨。关于国企混改的必要性，相关文献主要将其归纳为完善社会主义基本经济制度及适应国企改革需要等。例如，黄速建（2014）认为混合所有制为公有制经济和非公有制经济的进一步发展提供了新的空间。綦好东等（2017）认为国企混改是对公有制经济实现形式的实践探索，能够革新国有企业的经营激励机制。关于国企混改的主要模式，学者们大多依据实践层面的改革方式进行归纳总结。例如，齐平和池美子（2019）从增资扩股等股权增量变动、股权转让等股权存量调整，以及实践中形成的定向增发引入战略投资者、员工持股、合资新设、对外参股、资产重组等角度对混合所有制改革模式进行了解析。何瑛和杨琳（2021）认为，混合所有制改革模式各自具有鲜明的优劣特质与适用情境，是决定改革能否取得预期效果的重要保障之一。关于国企混改的实践成效，学者们研究发现，以非国有股东股权制衡和高层治理为重要表征的改革可在一定条件下对国有企业经济效率产生正效应。例如，蔡贵龙等（2018）基于股权结构和高层治理两个维度研究发现，非国有股东治理能有效抑制国企高管超额薪酬和超额在职消费等代理问题。朱炜等（2024）从国有企业引入非国有股东的角度研究发现，混改通过提高升级意愿、优化资源禀赋和增强核心能力，推动了国企价值链升级。马超等（2024）聚焦于员工持股所做的研究发现，员工持股比例的增加能够强化员工监督动机和提高员工监督能力，从而对高管超额在职消费形成有效抑制。综上，随着我国国企混改实践的积极稳妥推进，相关研究也从改革必要性探讨拓展到改革模式分析、改革成效检验。但已有关于国企混改的研究大多聚焦于改革过程或其成效本身，讨论重心落在改革引致的微观企业股权结构与公司治理变化，鲜有文献基于方法论视角，兼顾理论与实践、权衡宏观与微观对“如何深化混改”问题作出明确回答，为持续推进改革实践创新提供方法论层面的参考。

当前，中央和地方涌现出了一批混改成效显著的国有企业，例如中国建材、中国联通、万华化学、潍柴动力等，通过混合所有制改革达到了公司治理优、创新能力强、活力效率高的较好效果，但也有部分混改国企并没有达到预期成效，仍旧业绩平平。本文认为，决定改革成效的关键在于如何利用科学方法论，正确面对改革过程中显现出来的问题，以及积极解决问题。基于此，本文针对国企改革尤其是国企混改实践亟待解决的问题，从处理好以马克思主义所有制理论为指导与合理借鉴西方产权理论的关系，路径依赖、渐进改革与国企混改整体推进的关系，中央顶层设计、地方实践创新与国企混改“一企一策”的关系这三个角度，探索深化国企混改应遵循的理论基础、改革路径、实践推进等重要方法论问题，对更好发挥混合所有制的独特优势与内在价值、推动各种所有制经济共同发展具有启示意义。

以马克思主义所有制理论为指导与合理借鉴西方产权理论的关系

现有文献多将“产权混合可提高效率”作为理论预设，较少将资本性质、生产力与生产关系之间的矛盾运动等经济实质作为研究的逻辑起点。深化国企混改要从生产力与生产关系相互作用的本质上正确认识和把握改革的内在规律和必须坚持的根本原则，充分结合中国国情，合理借鉴西方产权理论的概念及思路，分析国有经济布局优化、国有资产保值增值、国有资本和国有企业做强做优做大等经济运行层面的目标实现和具体操作问题。这意味着要在混改实践创新中处理好以马克思主义所有制理论为指导与合理借鉴西方产权理论的关系。

（一）坚持以马克思主义所有制理论为指导

以马克思主义所有制理论为指导，把历史唯物主义深刻贯彻到国企混改的实践创新过程中，有助于从理论高度把握深化国企混改的走向及尺度，为促进各种所有制经济优势互补、共同发展提供更加科学的概念基础和方法体系。

马克思主义所有制理论为我国深化国企混改过程中对公有制经济多样化实现形式的确立、丰富和发展，以及科学理解非公有制经济的性质和地位提供了指引。2013年党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，关于“为何混”“混什么”“如何混”等疑问接踵而至（周新城，2014；包炜杰，2021）。马克思主义所有制理论以生产活动为基础，高度重视生产资料所有制的重要地位和作用，将生产资料从一般产品中分离，把生产资料所有制作为社会经济关系和社会制度性质的决定因素，因而成为指导国企混改深化的基础理论。在构建高水平社会主义市场经济体制背景下，公有制和非公有制作为所有制的两种基本形式在向现代化演进的同时也实现了混合发展。有学者指出，国企混改有利于搞活国有经济，增强国有经济的主导作用，在巩固公有制主体地位的同时也有利于更好发展非公有制经济（刘长庚和张磊，2016）。这是完善我国所有制结构、促进多种所有制经济共同发展的重要改革举措。在进一步深化国资国企改革的当下，应紧密结合国企混改的现实情况和实践特点，在坚持“两个毫不动摇”的前提下，遵循马克思主义所有制理论关于所有制与分工相结合的观点，扎根中国实际，深化对公有制经济主体地位、科学内涵、实现形式、布局范围等具体问题的认识，更好区分社会制度和资源配置方式，科学理解非公有制经济的性质和地位，为国企混改实践创新提供理论支持。

马克思主义所有制理论在中国改革的理论和实践中从多个方面实现了中国化，既确认了国有资产的资本属性，也由单纯的所有制研究深入到产权制度研究（洪银兴，2023）。这为我国国企混改实践过程中完善现代企业制度、优化股权结构、做强做优做大国有资本和国有企业指明了目标方向。一方面，马克思主义所有制理论区分了作为生产要素的资本与作为资本主义生产关系中的资本，充分肯定了资本作为生产要素的积极作用（洪银兴，2023）。社会主义市场经济体制中，“两个毫不动摇”、公平竞争等政策均是从所有权角度强调不同性质所有制主体在市场竞争和发展中所享有的平等权利（刘谦和裴小革，2021）。这意味着作为生产要素的国有资本，能够在社会主义市场经济中与私人资本合资或建立产权明晰的混合所有制企业。另一方面，马克思在《资本论》中对早期股份公司制度下资本所有权与管理权分离现象的历史意义有过肯定性评价，这一理论在一定程度上对国企混改目标的确立仍有指导意义。国企混改目标不仅包含在基本经济视域下实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，也囊括在中国特色现代企业制度视域下推动混合所有制企业高质量发展，进而夯实社会主义基本经济制度的微观基础。当前，深化国企混改要继续完善中国特色现代企业制度，不同所有制取长补短、相互促进、共同发展，推动各类所有制资本形成利益共同体，进而才能取得良好改革效果。

国企混改作为所有权有效融合的制度创新，将企业财产权分属于不同性质的所有者，形成了企业内部公有制主体与非公有制主体之间共享利益、共担风险的经济关系（张雷声，2019）。未来深化国企混改，在宏观上要将市场竞争与公有制经济主体地位有机结合，在巩固公有制经济主体地位的同时，驱动和引导公有制经济与非公有制经济共同发展；在微观上要继续落实履行出资人职责，进一步增强出资人责任与权利的匹配程度，从根本上消除公有资本与非公资本非此即彼的对立观念，在组织内部建立起互动机制。

（二）合理借鉴西方产权理论

西方产权理论中反映市场机制运行一般规律和社会化大生产的内容可以为研究和认识国企混改实践规律提供有益参考，其注重的微观领域研究也在一定程度上对马克思主义所有制理论关注宏观层面的研究形成了有益互补（曹钢，2002）。诸多中国学者也曾利用西方产权理论对国有企业改革的“产权”和“制度”意义进行过较为深入的探究（杜海燕和郑红亮，1991；林毅夫等，1997）。例如，西方产权理论把所有权性质研究拓展至对所有权权利结构及其配置的讨论，将对生产资料所有权的研究细化至对社会权利形式、权利关系的分析，把原本宏观意义上的社会整体形态研究进一步聚焦至微观层面的经济单位（主体）状态进行探讨。这在一定程度上使原本抽象化的产权概念得以可比、可用和可视，有助于通过改善产权制度安排提升经济效率。

混合所有制改革实质是产权制度改革，股权结构调整是其中的关键。西方产权理论中关于产权结构、激励约束、权利安排等内容，能够为国有企业选择制度目标和实施混改提供一些有益思路。西方产权理论以追求产权效率最大化为目标，致力于通过寻求最佳制度安排与权利结构，降低市场机制运行的交易费用，提高企业运行效率并促进经济增长。这能够为国企通过混改探索、选择和建立起更加促进和提升企业效率水平的产权制度提供理论借鉴。如果说西方产权理论对产权经济权利性质及其获取经济回报的认识，为国有企业追求经济效率提升的合理性提供了一定理论借鉴，那么，其关于所有权权利组合合理性的研究，则从有别于马克思主义所有制理论关注生产资料所有者性质与权利结构角度回答了为什么公有制经济能够存在多种实现形式，以及混合所有制经济为什么能够成为公有制经济的实现形式之一。我国国有企业面临着一定程度的所有者缺位及与此相关联的预算软约束、多目标下的激励冲突以及内部人控制等问题（郑志刚，2019）。从西方产权理论来看，投资者因拥有剩余索取权而愿意成为股东，是现代股份公司众多利益相关者中参与公司治理意愿较为强烈的群体（郑志刚，2020）。因而，引入权利拥有程度和责任承担能力对等的非国有股东是国企混改最为关键的举措。非国有股东作为具有制衡力量的积极股东，既有助于“实化”缺位的所有者（郑志刚和刘兰欣，2022），也有助于在实践推进过程中化解国有控股企业中非国有股东与国有股东的“控制权冲突”（郝云宏和汪茜，2015），在主要股东之间形成权力制衡与纠错机制，创新并优化国有企业的产权制度安排。深化国企混改应将追求盈利和资产保值增值确立为国有股东和非国有股东的共同目标，进而达成不同性质股东之间合作共赢的共识。

从混合所有制企业的制度安排成本出发，可以利用西方产权理论帮助作出是否推进国企混改的判断，主要在以下两个方面开展比较：一是国有独资或全资公司与混合所有制企业“制度交易费用”的比较；二是国企混改实施所付出成本与改革后形成混合所有制企业运行将取得收益的比较。当混合所有制企业制度交易费用小于国有独资或全资公司的交易费用时，混合所有制可以被确立为可选的制度安排。在此基础之上，如果国企混改实施所付出的成本小于改革后形成混合所有制企业运行将取得的收益，则推进国企混改具有可行性。其中，混合所有制企业制度的交易费用与国企混改实施所付出成本之和构成了混合所有制企业的制度安排成本。当前，一批混改国企已见成效。中石化于2014年在油品销售业务引入了社会和民营资本，通过混改既完善了市场化运营和管理机制，也提高了企业的竞争力和可持续发展能力。中国联通作为央企混合所有制改革试点单位之一，通过改革激发了自身活力，经营发展态势持续向好，2024年上半年实现利润总额168亿元，同比增长10.2%，连续8年实现两位数增长。从国企混改整体推进情况来看，截至2022年中央企业和地方国有企业所属的混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%，取得了显著成效。结合西方产权理论的观点分析改革实践及其成效，可以得出混合所有制企业制度交易费用小于国有独资或全资公司的交易费用，以及国企混改实施所付出成本小于改革后形成混合所有制企业运行将取得收益的大致结论。因而，在深化国企混改的当下，应当合理借鉴西方产权理论寻求最佳的制度安排与权利结构、以及权衡制度安排成本的有益思路，创新改革实践，使改革更加有益于国有企业效率提升、国有经济以及国民经济发展。

西方产权理论联系“产权”“制度”“效率”的细化研究从微观层面切入，对混改实践创新有借鉴意义。因此，在国企混改实践创新中既要以马克思主义所有制理论为指导，亦应当合理借鉴西方产权理论的有益成分，在引入积极股东的基础上，优化企业剩余索取权和控制权的配置，将市场化激励方式与手段引入国有企业内部，进而推动国有企业产权制度创新、法人治理结构优化、市场化经营机制完善、价值创造能力提升。

路径依赖、渐进改革与国企混改整体推进的关系

现有文献多以“如何混”为重点展开，研究内容也多在股权混合这一话题上“叠加”（马连福等，2015；孙鲲鹏等，2021），较少将国企混改同路径依赖及渐进改革相结合进行整体性分析。随着国企混改向纵深发展，改革仍需采用渐进推进策略，以重点突破的手段实现整体推进目标。要将路径依赖、渐进改革分别与国企混改整体推进相联系，分析路径依赖对国企混改整体推进的制约，以及渐进改革对国企混改整体推进的作用。

（一）路径依赖对国企混改整体推进的制约

由于路径依赖的存在，混合所有制企业尽管对传统国有企业制度进行了产权制度改造，但仍然保留着原国有企业的主要制度特征。国企混改的路径依赖，从行为主体的认知层面，经由企业制度层面最终反映至改革成效层面。

关键行为主体也因认知的路径依赖，使混改更倾向于在既有企业制度框架内进行微调以规避较高的制度转换成本，使改革在实践进程上表现为由浅入深的推进。混改直接改变的是国有企业的股权结构，然而可能难以在短期内改变行为主体的认知，因此国有企业的治理、激励、经营等机制会在混合所有制企业中继续以原有形式延续。这在实践进程上表现为从“混资本”到“改机制”的差序推进，部分国有企业出现“混而不改”的问题。与资本混合相比，机制改革往往难以直接观察与度量，且面临较高的制度转换成本，其中包括但不限于新制度安排的建设成本以及各类交易成本。制度转换成本的存在进一步增加了突破路径依赖的难度，进而发展成为混改整体推进的阻力之一。不仅如此，企业制度安排应该与企业所处行业、地区及其财务、治理、文化等具有互补性。如果混合所有制改革所形成的制度安排无法与现有制度形成互补，则难以发挥改革应有的效应。

混合所有制改革的成效会受到国企初始条件的制约，呈现出明显的路径依赖特征。路径依赖体现为对初始条件的敏感性，微小的差异会通过自我强化机制最终得以放大。这决定了路径依赖的存在会使混改沿着国有企业制度既定路径演进与变迁，并可能使改革成效出现分化：一部分国有企业通过混改进入良性发展的循环轨道，实现做强做优做大；另一部分国有企业即便开展了混改，但由于被“锁定”在某种无效率状态而难以突破，某些低效甚至无效的制度安排可能在企业长期存续，改革效果难达预期。改革开放以来，国有企业制度通过渐进改革顺利实现了“工厂”向“公司”、行政治理向经济治理转型的历史性跨越（李维安和李元祯，2020；綦好东等，2021），总体上形成了具有中国特色的现代企业制度，但具体到每一个国有企业，其制度安排并不完全相同。因而，必须从实际出发，以联系和发展的观点认识国企混改。一是应将环境、人等多种因素的相互联系纳入分析框架，因企制宜对系统内部主要要素及其关系开展分析；二是通过对国企混改实践本质和规律的认识，分析其发展变化中的初始条件及制约因素。

当前，混合所有制经济和混合所有制企业已经成为一种较稳定的制度形态并逐渐完善，能为选择这一制度安排的主体提供总体上均衡的投入与收益。但还应该看到，随着国企混改实践整体向纵深推进，也面临着盘根错节的利益调整、行为主体认知能力有限及制度转换成本的阻碍，可能使部分低效、无效的制度安排在企业中处于暂时“锁定”状态。在深化国企混改的背景下，需要充分调动并发挥关键行为主体参与制度变迁的能动性，尤其是要更好发挥政府的制度供给与推动作用，摆脱混改整体推进过程中低效与无效的路径依赖，进而实现路径突破和创造。

（二）渐进改革对国企混改整体推进的作用

在深化国企混改实践创新并探索整体推进的过程中，需要面对和回答的问题是：公有制经济与非公有制经济如何在企业组织层面实现更好结合，以及这种结合的内在逻辑和外在形式、经济成效和未来前景如何。渐进改革能够在实践中不断解决与回答这一问题，利用增量思路和分类思路推进国企混改。

一是以渐进改革的增量思路继续促进国企混改的整体推进，利用局部改革所积累的力量逐步革新旧体制。增量改革是渐进改革的一种重要实现方式，利用增量带动改革，有利于减少制度突破带来的剧烈震动。国有企业改革之所以取得重大进展，与选择渐进式的基本改革路径密不可分（黄速建，2008）。国企混改无疑是一个系统性变革，在实践中需要整体协同推进。但整体协同推进国企混改并不意味着各项改革举措在不同层级、不同地区、不同行业、不同企业整齐划一。由于国有企业所处层级、地区、行业及其自身条件存在差异，因而“一刀切”式推进改革不仅会面临巨大障碍还有可能付出巨大改革成本。而从增量改革入手能在一定程度上拆解改革阻力，降低改革成本。增量改革的优点在于：遵循先易后难的推进过程，有利于平衡混改整体推进过程中“稳定”和“改革”的关系。利用先试点后推广的实践路径，减少由于知识准备不足所带来的改革不确定性，能够在充分发挥试点企业示范带动效应的同时，通过试错与纠错机制及时发现改革的短板并调整改革措施，增强改革过程风险的可控性，保障改革实践推进方向的正确性。例如，2016年国企改革“十项试点”公布，9家央企入选第一批混改试点，此后又先后确定第二批混改试点企业10家、第三批混改试点企业31家、第四批混改试点企业名单160家等，已取得了一批有特色、有分量的标志性成果，为混改的整体推进提供了有益经验借鉴，也是一个不断发现问题、解决问题的知识积累和路径探索过程。当前，国企混改应继续遵循渐进改革增量思路中先易后难的推进过程以及先试点后推广的实践路径，并将混改企业深度转换经营机制作为重点工作，继续完善混改企业的法人治理结构，包括以董事会建设为核心的法人治理组织结构、优化混合所有制企业董事会构成、形成权力监督制衡机制、明确董事会职责定位、科学建立对经营层的激励约束机制等。

二是遵循渐进改革的分类思路继续积极稳妥深化国企混改，逐步提升改革整体的效益和质量。国有企业会因处于不同产业领域而肩负不同功能和职责，与此相联系的经营目标也必然有所差异。因此，分类深化国企混改是遵循先易后难渐进改革思路的重要体现和必然选择。这就要求对不同类别国企采取差异化的改革思路，尤其是要以有利于不同类别国企的功能发挥为出发点来分层分类推进国企混改走向深化。2015年《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出，分类推进国有企业混合所有制改革。其中，对不同类别国有企业推进混改的力度和程度有所差异。例如，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业“稳妥推进”混合所有制改革；主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业“有效探索”混合所有制改革；引导具备条件的公益类国有企业“规范开展”混合所有制改革。2018年《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》指出，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。未来，国企混改的整体推进要继续遵照渐进改革的思路，以目标为引领、以问题为导向分类分层推进，进一步清晰划定各细分产业领域和范围，充分结合不同类别国有企业的现实情况，分类采取差异化的支持策略与推进措施，建立起更加符合细分行业特征的激励约束机制，保障不同领域国企混改的平稳推进，进而实现改革整体效益和质量的提升。

渐进改革遵循着事物发展由量的积累到质的飞跃的本质规律，较好地兼顾了改革、发展和稳定的关系，是指导混改整体推进的重要方法。渐进改革在校正制度安排的同时促使制度持续演进并不断积累知识，表现为强制性与诱致性交织的制度变迁过程，减少了改革本身的不确定性和风险性，能够更好激发改革主体的创新创造动力。公有制经济与非公有制经济并不是相互对立的，应当从实际出发处理公有制经济与非公有制经济关系，实现二者共同发展。混改的整体推进在理论上要以马克思主义所有制理论为指导，而具体实践中的方式选择、策略实施及实践创新，则要在遵循中央顶层设计指导的前提下，利用好基层单位的创新创造精神，充分激发地方政府和国有企业的活力与创造力，促进国企混改积极稳妥的整体推进。

中央顶层设计、地方实践创新与国企混改“一企一策”的关系

中央顶层设计和地方实践创新是统一于国企混改的重要环节和基本方法。在落实中央顶层设计的同时鼓励地方实践创新，是国企混改的突出特点。国企混改已处于实践创新的深化期，需要发挥好中央顶层设计的统驭和指引作用，同时也要以地方政府和地方国有企业改革实践创新为立足点，以“一企一策”为落脚点，形成三者之间的良性互动关系。

（一）中央顶层设计对国企混改“一企一策”的指导意义与原则约束

国企混改“一企一策”的推进离不开中央顶层设计的指导和引领。党的十八届三中全会将混合所有制改革确定为国企改革的重要方向，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件引领着国企混改“一企一策”的实践探索。顶层设计在发展蓝图、基础条件、操作路径方面对国企混改“一企一策”设计实施方案具有指导意义的同时，也发挥了原则性约束作用。

中央顶层设计为国企混改“一企一策”设计实施方案明晰了发展蓝图。具体来看，国企混改顶层设计的框架与内容正朝着负面清单模式发展和完善。强调“不是什么”以及“不能做什么”，通过确立底线来消解顶层设计与实践创新的内在冲突（刘志广，2014），进而为国企混改“一企一策”推进提供了原则约束和创新空间。从党的十八届三中全会到党的十九大再到党的二十大、党的二十届三中全会，党的会议对发展混合所有制经济和国企混改以及促进各种所有制经济优势互补、共同发展高度重视，改革方向基本明确，路径不断精细完善，引导着国企混改成为混合所有制经济形成和发展的主要路径、资本要素有效融合的制度创新、深化国有企业改革的重要突破口。

顶层设计促进了信息和知识的有效供给，能够为国企混改“一企一策”设计实施方案改善基础条件。国企混改的顶层设计作为一项系统性、战略性政策体系，囊括了经济、政治、社会、文化等丰富多样的信息和知识。因为顶层设计蕴含着群众智慧、专家建议、基层经验等，所以能够优化国有资本配置，在推动不同所有制经济融合与协作的同时，有利于国企在混改过程中平衡好经济、政治、社会责任。此外，顶层设计能够更为广泛地满足基层市场主体的诉求，更为全面地提出解决问题的思路。这极大地减少了国企混改深化阶段“一企一策”推进的信息不对称程度，并为企业制度变革提供了有效知识供给，明确了任务分工、配套措施及相关补助政策等，有助于吸引社会资本参与国企改革，能够使企业根据自身特点与需求，“因企制宜”实施个性化改革方案，改善国企混改实践推进过程的信息基础与知识条件。

顶层设计布局并确定了改革方向和政策细节，能够为国企混改“一企一策”设计实施方案明晰操作路径。发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。2015年关于国企改革的“1+N”政策体系出台，其中明确了国企混改的基本方向、实施原则和操作规范。但随着国企混改的持续深化，各种矛盾交织在一起并逐渐显现，必须把握好改革推进的次序、节奏和力度，“一企一策”推动混改，并预先明确施工图和操作路径。2019年国务院国资委结合中央企业混改实践，制定了《中央企业混合所有制改革操作指引》，将实施混改的基本操作流程明确为可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进运营机制改革六个方面。《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》和《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》为深化混合所有制改革提供了行动方案。可以看出，中央顶层设计所确定的改革要求和整体思路，基于问题导向为国企“一企一策”设计混改实施方案明晰了操作路径。

毫无疑问，国有企业的每一次改革都与顶层设计直接相关。总体来看，中央顶层设计层面的国企混改理念在发展蓝图、基础条件、操作路径方面对微观层面“一企一策”推进混改实践具有指导意义和原则性约束作用，使与顶层设计理念相一致的制度创新得到强化。但加强顶层设计是一个不断完善、更新和升级的过程。在深化混改的顶层设计中，仍要继续对分层分类深化混改的实施路径和推进方式深入思考，重点关注混改后的差异化管控模式、治理与经营机制转换问题，同时将混改前评价与混改后评估作为深化改革的重要工作，结合改革实际形成一整套可操作性强且具有系统性和前瞻性的顶层设计及实施方案，更好指导国企混改“一企一策”推进。

（二）地方实践创新对国企混改“一企一策”的示范意义与制度启示

在党中央领导下，全国各地国有企业通过增资扩股、产权转让、首发上市、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本实施混改。部分地方更是推出了具有探索意义和富有地方特色的创新举措，既为进一步深化国企混改奠定了实践基础，也为“一企一策”设计混改实施方案提供了示范样本和制度启示。

地方实践创新会在区域内形成辐射带动效应，能够为国企混改“一企一策”推进积累可资借鉴的经验。自2013年以来，国企混改在层级上实现了由三级及以下到二三级企业再到集团层面探索，在领域上实现了电力、电信、铁路、民航、军工、石油、天然气、新能源等领域的持续拓展。在混改国企数量不断增加、层级不断提升、领域不断拓展的同时，部分省市已经找到了自身改革的突破口，积累了许多先进经验，形成了具有地方特色的创新性制度安排。地方国有企业作为地方经济活动的重要主体，既是政府制定区域规则、实施管制权力需要重点关注的微观主体，也是政府基于股东角色直接领导和监管的对象。地方政府有能力参与所辖国企混改的实施方案设计，亦有意愿综合运用多种类型的策略推广有地方特色、有效率、有新意的制度安排，将所形成的地方创新经验在区域内部扩散，进而为地方政府推进所辖国企混改积累实践基础。

地方实践创新具有学习改造和同中求异的特征，能够为国企混改“一企一策”设计实施方案提供有效的制度供给。经过40多年的改革与发展，不仅中央企业和地方国企所处行业和发展情况差异巨大，各地区国企混改的进程也不尽相同。地方在改革推进过程中往往具有一定的自由裁量权，使得地方实践创新成为反映地方变革和进步的符号，通过地方政府所主导制度安排的差异性和影响力等指标得以凸显。地方实践创新往往是由地方政府在贯彻落实中央精神的基础上，积极学习同级政府成功经验而形成的。这种经验学习是结合本地实际情况所进行的创新性改造，既把地方制度创新控制在特定选择集合范围内，又体现了有别于原有制度安排的差异和进取，能够为国企“一企一策”设计混改实施方案提供有效的制度供给。不仅如此，具有学习改造和同中求异特征的地方创新行为，在创造相对宽松的外在制度环境、激发国有企业管理层学习和创造力等内在变革动力的同时，也发挥着外在约束作用，监督并制约着不符合中央及区域改革方向的制度安排。

地方实践创新彰显了因地制宜的区域特色，能够较好地针对国企混改的“一企一策”精准施策。地方政府是联结中央政府和地方国有企业的中间地带，亦是“自上而下”改革推进与“自下而上”制度创新之间转化的桥梁。成功的地方实践创新能够准确把握客观环境的信号并因地制宜地推进，是中央改革政策契合地方发展需求的结果（张弦，2015）。地方创新往往能密切结合地方实际，贴近地方国企混改发展短板弱项以及痛点堵点，进而形成与实践相契合的改革推进策略，并“一企一策”精准设计混改实施方案，加强靶向改革。例如，山东省为推进省属企业混改工作，搭建了以《山东省委办公厅省政府办公厅关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》为统领，以混改实施过程、混改后评价、混改企业差异化管控等为补充①的混改政策体系。其中，在全国范围内率先出台的《省属企业混合所有制改革后评价工作实施办法》，对混改企业推进改革、转换机制、提高发展质量等情况进行综合评价，使省属企业在推进资本“混”的同时，更加注重做好“改”的文章。这使山东省属企业股权结构和治理机制得以重构和改善，主要表现在：一是在大部分省属企业保障国有第一大股东的前提下，在股权结构层面形成了国资、外资、民资和骨干员工持股的混合所有制利益共同体；二是省属企业利益相关者与企业治理的联动机制得以建立，法人治理结构各关键要素之间的关系也发生了相应调整，公司治理效能随之提升；三是部分省属企业从“产权”入手实施了员工持股改革，在新制度中嵌入了劳动要素与资本要素共享发展机制，增强了建设现代企业制度的内生动力。以上彰显了区域特色的地方实践创新能够提升国企混改的针对性和有效性，进一步助力区域国有企业高质量发展。2023年，山东省属企业实现营业收入23 504.4亿元、同比增长8.9%，利润总额1 064.5亿元、同比增长12.1%。

历史地看，地方实践创新是推动经济增长的重要贡献者。地方国企混改实践创新作为地方实践创新的重要方面，其探索每往前迈一步，改革实践的示范意义与制度创新也随之往前推进一步。因此，必须借力于地方政府以及地方国有企业的突破与创新，充分发挥地方创新的最大效用，才能使国企混改实践得以不断深入推进和发展创新。

结论与启示

本文探讨了深化国企混改实践创新中需要关注的方法论基础，旨在从理论视角为国企混改实践创新提供思路，同时从方法层面明晰推进国企混改实践的应循路径。通过对改革实践中关键问题及应对策略的分析，本文研究发现，深化国企混改的实践创新应从以下三个方面着力：一是以马克思主义所有制理论为指导，同时合理借鉴西方产权理论中的有益成分，秉持实事求是的科学态度，强化国企混改的理论支撑；二是充分调动并发挥关键行为主体在制度变迁过程中的能动性，突出政府的制度供给与推动作用，摆脱混改深化过程中可能出现的低效甚至无效的路径依赖，实现真正的路径突破和创造，同时为“增量改革”和“分类改革”赋予新的内涵，促进混改升级；三是紧密结合改革实践，形成具备系统性、前瞻性且可操作性的顶层设计及实施方案，借助地方政府和国有企业的改革突破与创新实践，充分发挥地方创新优势，从而使国企混改“一企一策”更加有效。

经过十多年的加快推进，我国国企混改经历了前期的夯基垒台与立柱架梁、中期的重点推进与积厚成势，已经取得了实质性突破和历史性成就（朱炜等，2023），从总体上看转入提质提效的新阶段。当前，部分国企的混改还面临着“改机制”不到位、差异化管控精准度不高等问题，这些问题直接影响了国有企业核心竞争力的提升与核心功能的增强。因此，在新一轮国企改革中，国企混改应更加处理好守正与创新的关系、“混资本”与“改机制”的关系、顶层设计与实践探索的关系。

一是要处理好守正与创新的关系，继续加强所有制结构的理论研究与实践设计。守正创新是原则性与创造性、继承与发展、“变”与“不变”的辩证统一。国企混改是一个在继承中发展的历史过程，与其相关的理论研究和实践设计应坚持在守正中创新。一方面，要以知识发现和理论构建为核心开展研究（綦好东等，2023），科学界定混合所有制企业治理的制度内涵和实践范式，明确其作为社会主义市场经济微观主体的功能定位，既要保持国有资本在关乎国家安全、国计民生和公共利益等领域中的控股地位，也要为民企在一般性竞争性领域的独立发展留足空间。另一方面，应遵循公有制为主体、多种所有制经济共同发展的要求，紧密结合经济发展和经济体制建设进程的阶段性目标任务，科学研判所有制结构的现实状况，准确把握不同发展阶段宏观所有制结构的动态变化规律，明确未来调整方向，正确选择公有制经济与非公有制经济在国民经济体系中相结合的方式方法及模式。

二是要处理好“混资本”与“改机制”的关系，继续深化混合所有制企业的机制改革。当前，深化国企混改实践要运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，正确理解和认识新时代社会生产力与生产关系矛盾运动的基本规律，科学分析国企混改中的主要矛盾和次要矛盾，以及矛盾的主要方面和次要方面，既要解决好“混资本”的问题，更要解决好“改机制”的问题。这也意味着，国企混改的深化提升要实现“混资本”与“改机制”的内在统一（苏琪琪等，2024），形成以“混资本”促进“改机制”、以“改机制”匹配“混资本”的双向支撑态势。未来，要将非国有性质的战略投资者的引入与国有企业董事会职权落实、经营业绩考核、市场化选聘制度建设、薪酬分配制度完善等治理和激励机制改革协同推进，继续提高不同性质资本要素资源的组合配置效率，充分释放资本融合势能，促进混合所有制企业尤其是国有控股混合所有制企业内部治理模式重构和效能提升。

三是要处理好顶层设计与实践探索的关系，继续坚持中央顶层设计和地方实践创新相统一的改革方法。国企混改已积累了较为丰富实践经验，但仍面临很多综合性、深层次难题，要继续加强顶层设计，锚定改革关键，以更佳的实践创新实现更好的改革绩效。未来，深化国企混改实践创新要进一步探索顶层设计与试点先行互动的组织协调机制、激励约束机制、绩效评价机制、推广运用机制，形成自上而下的顶层设计与自下而上的地方探索互补互促。既要继承和发扬改革开放以来国企改革的成功经验，尤其是重视包括地方政府和国有企业在内的基层探索潜力和创造精神，也要更加注重改革的整体性、协同性和系统性。在地方探索的基础上逐渐完善并加强顶层设计，为国企混改新的实践创新把握好推进方向、选择好实践路径。

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