分享到:
【打印】

相关推荐

主办单位:中国财政杂志社

地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼    邮编:100036    电话:010-88227114

京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号

刘尚希:财政改革四十年的逻辑本质

2019-12-06

编者按

1978年,中共十一届三中全会开启了我国改革开放的伟大历程。40年来,财税改革作为经济体制改革的重要组成部分,在理论和实践上大胆探索,不断创新,积极作为,为推动各领域改革发展夯实基础、注入动力。新时代开启新征程,深化财税改革,加快建立现代财政制度,任重道远。本专栏集中刊发一组纪念文章,从不同侧面回顾和展现40年财税改革的时代篇章,以飨读者。

四十年财政改革的逻辑本质是风险逻辑,也就是公共风险逻辑。在改革开放四十年的不同阶段,以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权、治权三个阶段,也是财政改革的三种形态,成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军,牵引整个改革,又为整个改革提供支撑。

要理解财政,最重要的是跳出部门思维

什么是财政?财政是国家治理的基础和重要支柱。它具有公共性,其作用具有水一样的渗透性特征。

如何理解财政的公共性?打个比方,财政就像人身上的血液,它来自于身体自身,又滋养人体的每一个脏器和细胞。人身上哪一个方面都离不开血液,血液出了问题,比如贫血,人会因此觉得疲乏无力。假如血液在某个地方堵住了,那部分身体就会坏死,意味着身体也出了问题。财政实际上就是社会有机体的血液,它来自于社会有机体自身,但又分布到社会有机体的各个层面、各个环节、每一个社会细胞。

我们每个人都是社会的细胞,每个人都离不开财政,都跟财政关联在一起。从这个意义来讲,财政是公共的,是普惠的,而且是不偏不倚的。如果财政出现问题,意味着整个社会都得病了,如严重的债务、公共服务不能持续等。社会病了,它就面临巨大风险,这时候就得治病。所以,财政改革在某种意义上就是给社会这个有机体治病。

四十年来,是什么在推动我国的财政改革

改革开放四十年来,是什么在推动我国的财政改革?归结起来就是四个字:公共风险。

什么是公共风险?从生活常识来讲,如果健康出了问题,可能需要考虑调整生活方式。同样,一个国家、一个社会共同体,只有遇到了公共风险,才会想到改革。没有风险,没有危机,何必要改革?

因此,财政之所以要改革,意味着在那个阶段社会面临相应的公共风险。改革开放以来,我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的,其变化的脉络是从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险,再到全球公共风险,这也是我国主要公共风险的昨天、今天和明天。

“家贫国穷”的风险逼出了让利放权

首先,生存危机是改革开放初期面临的头号公共风险。改革开放初期,我国面临着“家贫国穷”的公共风险。尽管我们建立了一个完整的工业体系,自己跟自己比有很大发展,但跟世界其他国家相比,我们整个国家实力不强,吃饭问题都没有完全解决,可以说是家贫国穷。要应对当时的风险,解决缺食少衣的问题,解决吃饭的问题,解决经济效率低下的问题,解决发展缓慢的问题,怎么办?当时就是解放思想,贯彻物质利益原则,通过放权让利去调动一切积极因素搞经济建设,所以这个时期的财政改革重点就是“建设财政”和“公共财政”,两者都是要追求效率与增长,努力做大蛋糕。

其次,财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。那时候,社会各界都在讨论中国“球籍”问题,说明大家对国家生存危机有深深的感触,意识到要通过改革来发展。财政上通过让利放权率先打破高度集中的计划经济体制,财政改革先行,在高度集中的计划经济体制上打开一个缺口。当时通过大幅度提高农产品的价格来增加农民的收入。到了1985年,我们吃饭的问题基本解决了。同时,1978年开始对国营企业放权让利,对地方实行“分灶吃饭”。这种放权让利至少激活了经济,这就是财政改革所带来的作用。

第三,财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路。要彻底改变计划经济体制,发展社会生产力,唯一的出路就是市场化的改革。所以到了市场化改革的阶段,财政改革就不再是放权,而是分权。为什么是分权呢?因为这个时候要重塑市场的微观基础,打造市场主体,必须是分权,就是对市场主体应有的权利全部都要赋予它,这样才能实现自我发展,自负盈亏,才能真正成为一个市场主体。从放权到分权,这是一个大的跨越。

在八十年代初,放权经常出现一放就过头了,就乱了,乱了就得收,一收就死,死了以后又放,陷入到“收、放、死、乱”的循环之中。搞市场经济终于令我们明白,这时候不能采取放风筝的办法,而是必须确立微观主体,给它分权。同时要调动地方积极性,也要分权,所以这时候就有了经济性分权和行政性分权,利益主体就多元化了。

利益主体形成了,物质利益的原则就真正得到贯彻,通过物质利益激发大家的积极性,包括企业的积极性、地方的积极性,整个经济社会一盘大棋就活了。这时候政府和市场的关系就要重新认识,重新构建,所以到了分权的阶段。 

“机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理

到了21世纪初,中国成为世界第二大经济体,国家的综合实力、财政实力都大大增强,但是新的公共风险又凸显出来,各类经济社会主体机会不均的问题日益突出,“公共财政”转向“现代财政”。财政改革从“放权”、“分权”走向“治权”。治理什么呢?就是治理权利和权力。这个权利(力)包括财产权利、每个人人身的基本权利,还有公共权力。对这些权利(力)的界定,处理好权利与权力的关系,让各种权利,尤其是民事权利实现平等,同时约束公共权力,这就是治理的基本内容。怎样解决机会不均这一巨大的公共风险呢?答案是通过治理来实现。

首先,突破“所有制财政”。财政要力求“一碗水端平”,所以要统一税制,所有市场主体在市场上公平竞争,而劳动者作为市场主体,不论在什么样的所有制企业里就业,财政上都应当是同等待遇。

其次,融合“城市财政”和“农村财政”。城乡分治导致二元经济结构、二元社会结构和二元财政结构,并形成一个相互嵌套的体系,在市场化改革过程中,二元状态一点一点被突破。到上个世纪90年代,财政不能再局限于城市财政,在农村也要考虑到给予相应的“阳光雨露”。所以到了21世纪初的时候,财政终于喊出“让公共财政的阳光普照农村”,提出了“基本公共服务均等化”,二元财政结构开始走向城乡一体化。

第三,从单纯的“经济财政”扩展到“民生财政”。在我国,约有2亿多人的大规模人口流动,这相当于国外一个国家人口的规模,这些人的权利怎么保障呢?财政需要从一个地理静态的思维转向人口动态的思维。应该让公共服务去找人,让公共服务跟着人走,而不是让人回到原来的户籍地去找公共服务。以上改革实质是促进不同群体权利的平等,是朝着“治权”的方向前进,这也是为国家治理奠定基础。

第四,走向“法治财政”。我们把财政比作是血液,血液有滋养的作用,也有约束的作用。随着改革深入和社会转型,公共权力如何行使日益成为一个风险问题。比如我们当前面临各种各样的腐败,腐败最重要的根源在哪?就是财政制度这个笼子没有打造好。不仅仅有预算资金的使用不规范,还涉及到大量国有财产、国有资源在市场化的过程中,有的就进了个人的腰包。

财政制度这个笼子同时是可以约束公权的,简单地说,公款是可以约束公权的。比如说预算,安排的是公款,预算须经全国人大批准,批准了以后才能执行,如果政府随意地收与支,意味着没有得到法律的授权,是非法的。所以从预算的批准、执行来看,一个政府的规模和政府部门活动的范围,其实是可以利用公款来约束的。从世界上治理腐败的经验来看,财政制度这个笼子是极其重要的。要有效约束公权,必须打造好财政制度这个笼子,建立法治财政,这就是治理公权。

风险全球化凸显大国财政作用

首先,风险全球化趋势愈加明显。到了全球化的时代,全球公共风险在加速形成,各种各样的风险扑面而来。我们现在成为世界第二大经济体,树大招风,面临的风险更大。全球化使地球变成了一个“风险共同体”。在“地球村”,时空被压缩在一起,同时“地球村”也面临一个共同的风险,就是全球公共风险。

其次,全球公共风险要求我国财政发挥大国财政职能。全球公共风险来临,要求我国的财政发挥大国财政的职能。我们要努力建立大国财政框架,增强全球影响力、协调力和示范力,通过全球资源配置,推动全球风险治理,实现全球利益分配,进而化解全球公共风险,引领人类命运共同体的构建。财政在其中具有非常重要的作用。可以说,财政改革与对外开放相互推动,参与全球治理的大国财政职能凸显,防范全球公共风险,成为新时代财政改革的主题。

责任编辑 张小莉

京ICP备19047955号 京公网安备 11010802030967号