国务院发展研究中心宏观经济部｜冯俏彬

突如其来的新冠肺炎疫情，给公共卫生和生命健康造成致命后果，而且极大地冲击了经济与社会流动的基础。不仅如此，在各国为防控疫情纷纷出台的“大封锁”政策之下，国际供应链产业链面临中断风险，世界贸易急剧萎缩，金融市场剧烈动荡，生产部分停顿，失业率飙升……世界经济已进入深度衰退之中。

受疫情与国际经济衰退的双重影响，第一季度我国经济负增长6.8%，这是改革开放40年以来的第一次。与此同时，全国固定资产投资同比下降16.1%，社会消费品零售总额同比下降19.0%，货物进出口同比下降6.4%，对社会稳定至关重要的就业、收入等方面情况也十分严峻。为了应对空前严峻的局面，党中央国务院在“六稳”的基础上，提出了“六保”——保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转——这一危机状态下的全年工作目标任务，主要目的就是在我国经济面临严重冲击的这一特殊历史时期，尽全力保住中国经济的基本面。这是准确理解今年预算报告的大背景。

财政政策保持扩张态势，提高响应程度 

与“六稳”“六保” 这一新的任务相适应，2020年宏观政策的取向是“积极的财政政策要更加积极”、“稳健的货币政策要更加灵活有效”。这两个“更加”，清楚地表明今年宏观政策的基调是“扩张”、方式是“双松”，既蕴涵着对复杂严峻经济形势的预判，也表明政府逆势调控、保住经济的力度和决心。与此相适应，积极的财政政策将在以下几个方面表现得更加积极：

（一）将2020年赤字率从2019年的2.8%提高到3.6%。在我国多年的财政管理实践中，相关部门始终秉持节制、有度的理财原则，绝大多数年份中都将赤字率控制在3%的红线内。在过去，我国经济也多次面临收入困难和扩大支出的压力，但财政部门从来没有放弃过3%这一赤字底线，以至于3%的赤字率已经成为了某种信条。今年面对突变的形势，一次性将赤字率提高了0.8个百分点到3.6%，不仅单年的涨幅最大，而且突破了3%的心理底线，的确称得上是力度空前、决心空前、“积极”空前。经此一策，就累计扩大可用资金规模3.6亿元左右，较原计划新增1万亿元。

（二）发行1万亿元的抗疫特别国债。预算报告指出，今年将发行1万亿元的特别国债，主要用于抗疫和减税降费的相关支出。特别国债是一个特殊的财政政策工具，1998年至今只使用过两次，此为第三次。与此前的市场预期相比，1万亿元的金额并不引人注目，但在具体操作方式上，却很有内涵。其一，特别国债将计入中央政府性基金预算收入之中。换言之，这是明确发债主体是中央，即中央政府而非地方政府加杠杆。其二，1万亿元的特别国债与提高赤字率的1万亿元资金一起，将全部交由地方使用。这种中央发、地方用、共同还（中央和地方分别承担3：7的本金偿还比例）的方式，近几年非常罕见。其三，前两次的特别国债其实质并不是债，而是各部门资产负债表的技术性辗转腾挪，但这次是面向市场发行的十年期债务。简言之，这是真正的“债”，按市场化发行、要承担还本付息的责任，这也令此前热议的“赤字货币化”瞬间烟消云散。

（三）发行3.75万亿元的地方政府专项债。预算报告指出，今年将地方政府专项债由去年的2.15万亿元大幅度提高到 3.75万亿元，提高了整整1.6万亿元。地方专项债的投资属性很强，主要用于地方经济社会发展的所需要的各类基础设施、市政设施、公共服务设施建设支出。为了放大地方专项债务在稳定投资、扩大内需方面的作用，去年以来中央政府已连续放宽了专项债的使用要求，如下调了资本金比例、扩大了可用建设项目的范围等，但也要求要保证资金跟着项目走，保证项目未来具有还本付息的能力。从发债主体上看，地方专项债务由地方政府自借自用自还，因此对后期的资金落地、项目选择还是提出了较高的要求，需要地方政府审慎地选择项目，决定资金流向，加强资金管理，储备偿债资金。

再次实行大规模的减税降费，全力保护市场主体

2019年度，我国实施了更大规模的减税降费，全年累计减税降费金额达到2.36万亿元，对全年经济增速的贡献至少在1个百分点以上，有力地对冲了因中美贸易摩擦所致的经济下行压力。与此同时，大规模减税降费在显著减轻市场主体负担的同时，也使各级政府的财政收支压力明显加大。正常情况下，2020年应当是执行好已经出台的减税降费政策，理论上不会再出台新的大规模的减税降费政策，但新冠肺炎疫情的突然爆发改变了既定的轨道。自疫情发生以来，财政部已先后多次出台了多轮应对疫情冲击的、阶段性的减税降费措施，而且根据情况变化，不排除以后还有新的措施出台。这些新的减税降费政策加上去年已经出台、继续执行的相关政策，预计将带来2.5万亿元的减税降费效应。这相当于2020年再次实行“更大规模的减税降费”。

与2019年主动作为相比，2020年的再次大规模减税降费首先是源于疫情冲击之下的被动应对与对形势发展的顺应。必须看到，在疫情的冲击之下，所有企业——无论大中小——都受到影响，所有经济活动——无论是供给还是需求——都受到了一定程度的延阻，因此宏观政策的应对要求力度更大、动作更猛。除了货币部门通过降准、降息、逆回购操作等方法多维度增加流动性之外，通过财政政策及时减免各类企业在业务停顿之期必须支付的工资、社保、电费、租金、利息等费用，是保住市场主体不被疫情洪流冲散的不二之策。尽管再次大规模的减税降费势必会进一步加剧各级财政平衡的压力，但面对危机的冲击，减税降费是保住市场主体的必须之举。正如李克强总理指出的那样，留得青山，赢得未来，由此形成的收支缺口主要通过提高赤字率等方式进行弥补。

压“两非”、扩重点，突出“六保”工作重点

预算报告指出，为了统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，全力保障完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会，财政支出仍要保持一定强度。为此，2020年支出安排一方面大幅度压减了非急需非刚性的支出，中央一级下降50%，另一方面显著增加了与“六保”相关的支出。

保就业。李克强总理多次指出，就业是最大的民生。只要就业稳住了，中国社会就不会乱。在疫情冲击之下，广大服务业、中小微企业受到严重影响，我国实际失业率短期内上升很快。为此，预算报告拿出了两招应对：一是加强对失业人员基本生活的保障；二是千方百计稳定和扩大就业。为此，安排了就业补助资金539亿元，从失业保险基金结余中提取1000亿元，这些资金将用于职业技能提升行动，保障有关方面加大职业技能培训，同时做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点人群就业工作，多渠道促进就业创业。 

保民生。在经济下行之际，保障好基本的民生，其政治意义不言而喻。预算报告统筹安排了教育、健康、养老、基本住房、公共文化、低保等各个方面的支出，总的指导思想是继续织密织牢基本公共服务和民生保障之网，均按一定比例增加了各个方面的支出，如城乡义务教育补助经费增长了8.3％，居民医保人均财政补助标准提高30元，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高了５元，按５％的幅度上调退休人员基本养老金，同时适度提高城乡居民基础养老金最低标准，等等。

保市场主体。这方面的重点是加大了减税降费的力度。除继续执行2019年下调增值税税率和企业养老保险费率之外，继续执行前期出台的部分阶段性减税降费政策，如免征中小微企业养老失业和工伤保险单位缴费、减免小规模纳税人增值税、免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税、减免航空公司民航发展基金、港口建设费，以上所有政策执行期限全部延长到今年底。

保粮食能源安全。习近平总书记多次指出，把饭碗牢牢地端在自己手里，这在任何时候都是真理。疫情冲击之下各国流通受阻，更加凸显了粮食能源安全对于国家安全和社会稳定的重要意义。2020年财政预算中进一步加大了对于农田、水稻、玉米、大豆、生猪等重要农产品保供稳价支出，加大了对于电、气、可再生能源等支持力度，这对于保持社会稳定、经济运行具有非常重要的意义。

保供应链产业链稳定。疫情冲击之下，全球产业链供应链剧烈动荡。有分析指出，疫情结束之后全世界可能会发生大范围、深度的产业链重构。整个世界产业的分工格局将迎来重新洗牌。值此关键之际，抓住产业升级、重新布局的关键时机，扬长补短，强基固本，其重要性无论怎么强调都不过分。2020年财政预算 在支持制造业高质量发展、提高科技创新支撑能力、稳住外资外贸基本盘等三个方面进行了重点谋划，有力地顺应了世界和中国产业变革的潮流。

保基层运转。这方面的重点是补足地方财政收支缺口。2020年，中央财政统筹各路资金，创新资金运作方式，切实缓解地方收入增长放缓带来的财政支出压力。中央对地方转移支付将增长12.8%，其中一般性转移支付增长7.5%，均衡性转移支付增长10%，县级基本财力保障机制奖补资金增长10%，老少边穷地区转移支付增长12.4%。另外，还安排了特殊转移支付6050亿元，用于支持地方落实“六保”任务，应对执行中的不确定因素。

此外，2020年预算还在促进消费回暖、扩大有效投资方面也进行了相关安排。比如，中央预算内投资安排6000亿元，向中国国家铁路集团注资500亿元，加大沿海干线高铁、城际铁路和沿江高铁项目建设力度等。

最后有必要指出，自2014年我国经济进入新常态以来，历年财政收入增速的下降幅度都大于经济增速下降的幅度，两者之间的背离程度越来越大。以今年一季度为例，疫情冲击之下GDP增速为-6.8%，而财政收入增速是-14.3%，后者是前者的2倍都不止。但经济下行时往往又都需要财政扩大支出，由此导致的收支缺口越来越大。可以很肯定地讲，在今后相当长一个时期，经济增速仍然将在较低的位置上运行。换言之，很可能财政收入将长期低速增长，而财政支出将长期保持高位，这对如何做好理财工作、如何管理好债务提出了全新的时代命题，需要认真研究、预为筹谋。

责任编辑  张小莉

附件下载：