时间:2021-04-19 作者:上海大学总会计师|苟燕楠 上海大学新结构经济学研究院|尹应凯 来源:《中国财政》2021年第07期
2021年政府预算全面贯彻新发展理念,较好地回应了当前国家经济社会发展的重大问题,兼顾现实需要和长远发展,旨在推动政府治理体系和治理能力现代化。可以说,2021年政府预算是面向未来的新发展预算。
新发展理念指导下的新发展预算
新发展阶段,要充分发挥预算在治国理政中的作用,就要在新发展理念指导下,编制和落实以人民为中心的预算,树立忧患意识和自强意识,控制与绩效并重。
一是以人民为中心的预算。预算必须体现人民意志,当人民的需要变为对美好生活的向往时,预算的结构和重点也随之而变。税收或收费要控制或降低,赋予人民更多的经济自主权,同时为经济发展赋能;支出要彰显公平正义,基本公共服务要更加完善,要着力解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。政府预算收支要公开透明,可理解,能问责。重大的政府预算收支安排和调整要充分听取民意,做到预算来自人民,预算服务人民。
二是树立忧患意识和自强意识。百年未有之大变局,预算要自立自强。要有坚定应对宏观财政风险的自觉,进一步明确确保中长期财政安全的规则和策略。预算平衡要主动应对空前上升的内外部风险,增强忧患意识,坚持底线思维,收入预计积极稳妥,支出安排充分考虑经济、政治、社会发展中的各种风险隐患,尽力而为,量力而行。坚定不移地推动高质量发展,一手抓减税降费,促进市场主体和实体经济发展,一手大力支持科技创新,系统谋划,钩深致远,赢得长远竞争优势。财政支出安排要刚柔并济,在确保基本公共服务投入的前提下,花大力气提高预算支出安排的精准度和灵活性,着力化解支出刚性,最大限度盘活存量,避免闲置和不足并存的局面,全面提升预算资金配置效率和使用绩效。
三是控制与绩效并重。控制为本,绩效为道,预算的目的是绩效。预算历史的经验是先控制,再绩效,或通过放松控制改进绩效,而现阶段我们的历史使命是加强控制和提升绩效并重,要破解这个难题,出路只能是在新发展理念的指导下,创新预算治理模式。即持之以恒地推进中期预算体系建设,聚焦国之大者整合计划和预算,明确方向,把稳节奏,控制系统性风险;坚定不移地全面实施预算绩效管理,牢牢牵住预算资源配置体制机制这个“牛鼻子”,通过协同推进全面实施预算绩效管理与完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制等改革,提升国家治理效能。全面贯彻预算法及其实施条例,围绕实施全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,提高预算编制质量,健全预算决策机制,规范预算执行过程,加强预算审计和评价,加大预算公开和参与力度,全面夯实预算管理的科学化、法治化基础。
2021年政府预算四大特征
(一)好钢用在刀刃上
一是支持创新发展。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强。2021年预算支持加快科技自立自强,把科技作为财政支出重点领域,聚焦国家战略需求优化支出结构。加大基础研究投入,中央本级基础研究支出增长10.6%,保障国家重大科技任务经费。推动产业链供应链优化升级,统筹相关资金,支持制造业高质量发展;发挥政府投资基金引导作用,带动社会资本加大投入。激发企业和人才创新活力,延续执行企业研发费用加计扣除75%政策,将制造业企业加计扣除比例进一步提高到100%,用税收优惠机制激励企业加大研发投入。
二是支持协调发展。2021年预算将支持推进区域协调发展和新型城镇化。继续增加中央对地方一般性转移支付规模,向中西部地区倾斜,重点加大对欠发达地区的支持力度。其中,中央财政均衡性转移支付安排19087亿元,增长11%;县级基本财力保障机制奖补资金安排3379亿元,增长13.4%;革命老区、民族地区、边境地区转移支付安排1466亿元,增长10.1%。支持推进以人为核心的新型城镇化,中央财政农业转移人口市民化奖励资金安排350亿元,健全成本分担机制,保障农业转移人口基本公共服务需求。
三是支持绿色发展。2021年预算将支持加强污染防治和生态建设,坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配。中央财政继续安排大气、水、土壤污染防治资金,分别为275亿元、217亿元、44亿元,分别增长10%、10.2%、10%。推进重点生态保护修复,重点生态功能区转移支付安排882亿元,增长11%。
四是支持开放发展。2021年积极采取措施促进进出口稳定。调整优化关税结构和进口税收政策,增加优质产品和服务进口。外经贸发展资金安排117亿元,增长10.2%,促进贸易创新发展。支持稳步推进海南自由贸易港建设。
五是支持共享发展。2021年预算报告指出:节用为民,坚持过紧日子,确保基本民生支出只增不减。同时,完善再分配机制,强化对低收入群体的兜底保障;增加中央对地方转移支付规模,并向财政困难地区和欠发达地区倾斜,增强保基本民生的能力。2021年全国一般公共预算支出安排超过25万亿元,增长1.8%,重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。例如,在加强基本民生保障方面:落实就业优先政策,中央财政就业补助资金安排559亿元,增加20亿元,支持地方落实各项就业创业扶持政策;促进教育高质量发展,城乡义务教育补助经费安排1770亿元,增长4.3%,巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。
(二)把钱花出绩效
一是常态化实施财政资金直达机制,提高财政资金效率。按照扩大范围、完善机制、严格监管、强化支撑的原则,在保持现行财政体制、资金管理权限和保障主体责任基本稳定的前提下,扩大中央财政直达资金范围,涉及中央财政资金2.8万亿元,基本实现中央财政民生补助资金全覆盖。同时,完善直达资金管理制度、健全监控体系、提高管理水平,促进资金快速落实到位、规范安全高效使用,进一步提高财政资金 绩效。
二是深化预算绩效管理。2021年将加快建立全方位全过程全覆盖的预算绩效管理体系,将绩效管理实质性嵌入预算管理流程,强化绩效目标管理,提高绩效评价质量,加强绩效结果应用,把有限的财政资金用好用到位。
三是落实政府过紧日子的要求。2021年预算报告指出:坚持艰苦奋斗、勤俭节约、精打细算,全面落实政府过紧日子要求。中央本级支出继续安排负增长,进一步大幅压减非急需非刚性支出;地方财政也要进一步压减一般性支出,把更多宝贵财政资源腾出来,用于改善基本民生和支持市场主体发展。
(三)释放创新发展活力
一是优化和落实减税降费政策,释放市场主体的发展活力。2020年,我国实施阶段性大规模减税降费,全年为市场主体减负超过2.6万亿元。2021年,将继续优化和落实减税降费政策,延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限,实施新的结构性减税举措;将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元;对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分,在现行优惠政策基础上,再减半征收所得税。2021年对小微企业出台优惠政策,充分体现了宏观政策精准滴灌的特点。
二是改革体制机制,激发各级政府和国有企业的活力。2021年将以全局观念和系统思维不断深化财税体制改革,进一步深化预算管理制度改革,落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。通过税收立法授权,适当扩大省级税收管理权限。同时,健全国有金融资本授权经营体制和激励约束机制。
三是优化政府投资安排方式,激发民间资本发展活力。将通过资本金注入等发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力,形成市场主导的投资内生增长机制,增强投资增长后劲。
(四)控制系统性风险
一是进一步增强民生政策可持续性。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制,持续完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。突出保基本、兜底线,确保民生支出与经济发展相协调、与财力状况相匹配,确保财政可持续。
二是兜牢兜实基层“三保”底线。牢固树立底线思维,强化各级责任落实,确保基层“三保”不出问题。2021年中央财政将较大幅度增加对地方财力支持;精细测算并差异化调度资金,加强对困难地区的支持;健全省以下财政体制,优化财力分配格局,加大财力下沉力度;严格落实县级财政保障责任。
三是抓实化解地方政府隐性债务风险工作,促进财政可持续发展。一方面,在总量上控制债务规模。2021年预算将保持适度支出强度,增强财政可持续性,统筹宏观调控需要和防范财政风险、合理安排赤字率。2020年,我国在特殊时期采取特殊举措,赤字率提高到3.6%以上;2021年,考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复,赤字率按3.2%左右安排。另一方面,从国家总体安全和经济财政可持续发展出发,坚持防范化解地方政府隐性债务风险;将严禁新增隐性债务作为红线、高压线;积极稳妥化解地方政府存量隐性债务。
责任编辑 韩璐
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2023年11月