2020年，突如其来的新冠肺炎疫情打乱了经济社会发展的节奏，政府预算收支安排被迫进行调整，以保证非常时期财政的各项职能得以充分发挥。事实证明，2020年各级财政不仅为有效防控疫情提供了所需资金和政策，同时还保障了宏观经济稳定和难得的经济增长，资源配置效率进一步提高，收入分配公平进一步增进，国家治理能力和治理水平进一步提升。

2021年，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，在摆脱绝对贫困的基础上向着共同富裕前进。这些新的伟大任务需要财政在方方面面提供支持，而财政提供的每一项支持均须进行科学合理的预算，根据预算安排支出。十三届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》是“十四五”开局的第一份预算报告，因为它肩负着重大的历史使命，要树立起承上启下、继往开来的里程碑，所以处处体现出对财政支出结构加以优化的重视。

财政支出结构优化是预算报告的主线

2021年的预算报告在结构和内容上与此前的预算报告均有诸多不同，将所有不同之处归结起来，便会发现这份预算报告最大的特点，即处处都有财政支出结构优化的痕迹，或凸显，或隐含。也就是说，如果此前的预算报告兼顾如何扩大收入和如何保障支出，那么这份预算报告则是突出如何“把宝贵的财政资金用在刀刃上”。探究这一变化的原因，应该是经历新冠肺炎疫情所积累的经验和当前面临的财政收支形势所致。在国际形势复杂、经济稳增长的基础尚不牢固的背景下，财政收入的不确定性较大，而财政支出则相对确定，需要通过做好支出侧的预算夯实整体预算的基础，而支出侧预算的重中之重是科学配置财政资源，优化财政支出结构。

首先，预算编制和财政工作的总体要求将支出结构优化放在突出位置。不难发现，和去年相比，预算报告将“指导思想”具体化为“总体要求”，前者主要提出财政需履行哪些职能，后者则是在前者的基础上进一步提出财政自身要如何做，即以“加大优化支出结构力度”统领如下四个方面的总体要求：一是政府自身支出和保障国家重大战略任务支出之间的结构调整；二是落实财政体制改革所确定的中央支出与地方支出之间的结构调整；三是以多层次的财政管理保障支出结构调整的效果，重点从加强财政资源统筹、推进财政支出标准化、强化预算约束和绩效管理三个层次进行；四是通过加快建立现代财税体制和加强地方政府债务管理，为支出结构调整提供制度保障以及风险规避。

其次，围绕支出结构优化确立预算编制和财政工作原则。2021年预算报告的六项原则与2020年的四项原则截然不同，简单、直接地全部面向财政支出，且突出结构性。其中，“保持适度支出强度,增强财政可持续性”原则强调支出在优先满足宏观调控和重大战略任务需要的同时，要注重防风险。“持续推进减税降费,激发市场主体活力”原则体现着减税降费作为税式支出的本质属性，在保持政策稳定的同时优化减税降费结构，确保财政可持续。“建立常态化直达机制,提高财政资金效率”原则面向中央财政转移支付的结构优化，探索将疫情下具有应急特征的特殊转移支付机制常态化的路径。“助力提升产业发展水平,加快发展现代产业体系”原则明确“十四五”时期最重要的财政支出方向，借此保障经济高质量发展、培育完整内需体系、创新发展等以产业发展为载体的一系列宏观目标实现。“合理确定民生支出标准,着力保障和改善民生”原则侧重民生领域刚性支出结构调整，保障与财力相适应的民生发展，防止民生支出成为财政可持续发展的束缚。“坚持政府过紧日子,进一步优化财政支出结构”原则体现支出结构调整“有保有压”的特点，从压减政府支出规模的角度促使政府支出效率整体提升。

积极的财政政策以支出结构调整为着力点适度收紧

2021年预算报告还对提质增效、更可持续的积极财政政策取向从八个方面予以具体化，总体表现出适度收紧的特征，而从紧的主要着力点是财政支出结构调整。在预算安排上继续扩大财政支出规模，保持积极的财政政策的连续性和财政支持的强度，在操作层面则进行财政支出结构调整，保证财政支持精准有效的同时，达到政策适度收紧的目的。

首先，财政支出规模进一步扩大，但结构调整特征明显。根据预算报告，2021年，全国一般公共预算支出250120亿元,同比增长1.8％，其中，中央支出与地方支出的比例为14：86，中央支出增长0.4%，地方支出增长1.9%，后者增长率是前者的4.75倍。在中央支出中，中央本级支出和中央对地方转移支付的比例为30:70，中央本级支出下降0.2%，中央对地方转移支付实际增长7.8%（剔除特殊转移支付）。在转移支付中，一般性转移支付与专项转移支付的比例为90：10（2020年为84：16），一般性转移支付增长7.8%，专项转移支付增长7.5%。在中央本级支出中，一般公共服务支出下降14.1%，外交支出下降1.9%，其他方面的支出均有所增长或与去年持平。这样的支出结构安排充分体现出中央带头缩减支出并将更多财政资金转移给地方使用的实际行动，与此同时，注重不断优化转移支付结构。此外，上述财政支出结构调整也体现出政府过紧日子，支出能压则压，而对基本民生支出则保持只增不减态势。

其次，制度性减税与新的结构性减税并举，体现减税降费政策结构优化。除了直接性的财政支出结构优化外，间接性的税式支出也实现了结构优化。预算报告提出，继续执行制度性减税政策, 实施新的结构性减税举措，这是对减税降费政策进行结构优化的基本内容。制度性减税政策是指通过税制改革为市场主体长期地、稳定地减轻税负，比如增值税税率降低、税率档次减少，个人所得税综合制改革的进一步深化等等。新的结构性减税举措主要是适时退出阶段性减税降费政策，即2020年为了应对新冠肺炎疫情冲击而专门出台的具有特殊性和应急性的减税降费政策。统计数据显示，2020年我国新增减税降费的规模超过2.6万亿元，约占“十三五”累计减税降费规模的34%，说明2020年的减税降费政策中有很大一部分具有阶段性减税降费政策属性。随着疫情得到有效控制，已经完成使命的减税降费政策应当适时退出。此外，预算报告进一步加大了对小微企业减税降费的力度，也凸显了减税降费政策内在的结构性。

正是因为财政支出结构调整对积极的财政政策起到了适度收紧的作用，让财政能够通过降低赤字率、减少新增地方政府专项债券发行规模等渠道缓解收支矛盾，缓释部分财政压力，最终满足提质增效、更可持续的要求，所以具有十分重大的意义。

主要支出政策全面对接国民经济和社会发展目标

“十四五”规划纲要确立了近五年我国所要实现的国民经济和社会发展目标以及2035年远景目标，而由十三届全国人大四次会议审议通过的《政府工作报告》则根据“十四五”规划分解的阶段目标，确立了2021年要推进的重点工作。这些重点工作的推进需要以财政支出为载体，而在财政支出总量有限的前提下，财政支出结构优化便是重中之重。因此，2021年的预算报告将“财政政策重点”直接转化为“主要支出政策”，突出财政支出结构优化，实现与国民经济和社会发展目标相适应，科学、精准、高效地满足各项政府重点工作对财政支出不同程度的需求，从而是一份高质量的预算报告。

预算报告确立了2021年财政支出政策的八个重点方向，分别与《政府工作报告》确定的2021年政府重点工作相对接，并兼顾《政府工作报告》重点概述的“十四五”规划中的目标和任务（见表）。

从总体来看，2021年的预算报告通过支出结构优化，充分体现了财政之于国家治理的基础和重要支柱作用。在统筹发展和安全的前提下，预算整体立足新发展阶段,贯彻新发展理念,支持新发展格局的构建,同时继续深化供给侧结构性改革，推动经济在合理区间的高质量发展,通过“六稳”“六保”筑牢缓解社会主要矛盾的基础。

事实上，财政支出结构优化是动态中的常态，每年的预算报告均包含财政支出结构调整的内容，只是调整的方向、力度以及重要程度不同，但以支出结构优化作为主线的预算报告并不多见。这也更说明在“十四五”开局之年百事待兴，有限的财政资源远远满足不了需求，必须依靠财政支出结构的优化，拓展财政活动的空间，加大财政参与的深度，提升财政国家治理的效能。当然，这些均有待财政支出结构优化的真正实现。换句话说，预算要重编制，更要重执行。

责任编辑  李艳芝

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