时间:2019-12-05 作者:中国财政科学研究院副院长|白景明 来源:《中国财政》
党的十八大之后,新一轮政府收入筹措制度改革不断向纵深挺进。这项改革的突出特点是减税降费力度渐强。2018年中央经济工作会议提出2019年积极的财政政策要加力提效,实施更大规模减税降费。2019年3月5日,李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上宣布实施更大规模减税降费,将制造业等行业的增值税税率从16%降至13%,将交通运输业等行业的增值税税率从10%降至9%,同时要明显降低企业社保缴费负担,各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至16%,两项举措预计将减轻企业负担近2万亿元。
目前不仅这些措施均已落地,而且个人所得税改革举措方案确定的六项专项附加扣除也已落实,并推出了新的降费措施,如民航发展基金和水利建设基金减半征收。需要指出,党中央、国务院一再强调减税降费是一项重大改革红利,必须及时送到市场主体和人民手中,让全社会有获得感。这说明减税降费的定位高度空前,已成为促进经济社会可持续发展的基本制度安排。
显然,实施更大规模减税降费意义重大,也只有深刻认识这些意义才能真正及时全面落实好减税降费各项举措。所谓深刻认识,就是要从历史发展阶段特征角度,从站位坚持走中国特色社会主义道路高度,去理解实施更大规模减税降费的客观必然性。进一步说,认识减税降费要跳出短期经济调节政策传统思维模式,从完善中国特色社会主义制度角度去考量政府收入筹措制度改革。正是由此出发,可以说实施更大规模减税降费是党和国家与时俱进回应社会关切、直击市场难点和痛点,坚持新发展理念推动高质量发展而做出的历史性抉择。
党的十九大报告明确指出我国社会主要矛盾已转化为发展的不平衡不充分与人民日益增长的对美好生活需要之间的矛盾。人民对美好生活的需要不仅包括物质需要,而且包括对公平、正义等的需要。其中公平主要是指各项制度要能够为社会主体和个人开展社会经济活动创造良好条件。政府收入筹措制度是向社会主体和个人征收公共产品供给费用的规则体系,直接决定着社会公众可支配货币收入增减和远期利益扩张可能性边界大小,因而公众对这项制度的合理性至为关注。
增强公平性是当前政府收入筹措制度改革的主导目标。所谓公平核心要义是政府收入筹措不能削弱市场主体生产经营规模的正常扩张并且确保个人消费支出合理增长。同时,收入筹措制度待遇对同等条件的所有市场主体和个人一视同仁。2000年后推进的税制改革着力解决的问题就是提升公平水平。比如统一内外资企业所得税制度,把税率统一到25%并对外资企业征收房产税、城建税,其意义在于使内外资企业站在同一竞争水平线上,实现制度待遇平等。再如增值税从生产型转向消费型允许抵扣固定资产进项税额,深层次意义在于实现固定资产生产行业与其他行业具有同等的货物销售制度待遇。2012年加快推进营改增,其目的是消除营业税带来的重复课税,从而实现所有行业货物和劳务税待遇统一。
近年来减税降费规模不断扩大,本质上就是要加力消除政府收入制度的不公平性缺陷。具体讲是要实现三个方面的公平:一是通过个人所得税改革使个人可支配收入增长与经济增长相匹配。改革开放四十年我国年均经济增长率高达9.5%,近年来虽然经济增长率下调至6.5%—6.9%,但每年GDP增量高达5万多亿元。让中低收入群体更多地获得经济增长福利是社会公平问题。能否妥善解决这一问题,税制具有重要作用。2000年后个人所得税制改革不断深化,但仍存有限制中等收入个人所得税正常增长缺陷,突出表现是中等收入群体个人所得税负担率过高使该群体最终可支配货币收入增长率低于经济增长贡献率,而这一群体恰恰又是高质量发展的主力部队。这次个人所得税改革推出的提高费用扣除额、大幅增加适用3%、10%、20%三档低税率所得、设立六项专项附加扣除三项措施使年收入10万—30万元的群体得到了最高边际收益率,较大程度解决了这一问题,从而优化了收入分配结构。二是通过降费营造更为公平的营商和消费环境。从最终使用方向的角度,可把政府收费划为公共服务成本补偿和公共服务使用差别化补偿两大类。由此可说政府收费与政府税收并无根本性差异。过去较长一段时间我国确实存在有政府收费种类多、费率高、征发范围过宽等现象。这既与税收体系不健全、税收使用定位模糊有关,也与政府审批过多、部门林立有关。其最大不合理性是让市场主体和消费者为公共服务重复埋单。近年来取消了数百种行政事业性收费,2019年上半年又取消了多种收费,突出效果就是大大压缩了同类公共服务公众重复埋单金额,受到了全社会高度赞扬,使人们对营商和消费环境有了公平感。三是缩减行业税费负担率差距。受多种因素影响,行业间税费负担率不可能完全一致。但从制度设计角度,税费负担制度待遇应趋向差别最小化。因为税费制度负担率差异会扰动市场配置资源甚至引致产业结构畸型化和价格结构失衡。过去税收行业制度的两大弊端是实体经济行业税费负担重和高利润率行业收费名目繁多。前者压制了实体经济利润增长空间,后者人为抬高了部分行业产出价格(如房地产业),进而扭曲了收入分配结构,人为压低了消费者实际购买力。实施更大规模减税降费取得的重大改革效应就是降低了实体经济和消费者两方面的税费负担率,从而促进产业结构良性调整并平抑基本生存资料和发展资料价格上涨,解决了量能筹措政府收入问题。
促进经济平稳增长
经过两位数的高速增长后,我国经济进入转型新阶段,经济发展步入“新常态”。2011年起我国经济增长率在7%左右波动,2018年为6.6%。
我国经济连续多年高增长之后自然回落,符合经济发展规律。同时,近年来的数据也表明我国经济增长的平稳性在增强(如表1所示)。
从表1可见,我国GDP增速的波动幅度呈现下降趋势。相较于以往两位数的经济增速而言,近年来一位数的增长增速确是在下调。但横向比,这一经济增速在世界范围内还是比较高的速度。2007年后欧美一些国家的增速不到2%,美国2017年的增长率为1.7%,日本同年增长率为2.3%。对标发展中国家,新兴经济体达到7%的也比较少,2017年巴西、印度、俄罗斯经济增长率分别为1.0%、6.7%、1.5%。详见表2。
从GDP总量上来看,GDP总量突破1万亿美元后,美国GDP增速从3.1%降至1.5%,降幅达52%;日本GDP增速从5.3%降至1.7%;法国从4.4%降至1.8%;中国从7.7%降至6.9%;降幅分别为:68%、59%、10%。可见,相对于上述发达国家在GDP突破1万亿美元后经济增速下降幅度,中国下降幅度远远小于上述发达国家。
我国在1998年GDP首次突破1万亿美元后至2014年,一直保持7%以上的增长率。2015年GDP突破10万亿美元,增长率才略降,但仍保持在6.5%以上。但这一数值仍超过美、德、英等国上世纪60年代经济增长高峰期数值。特别是2010年后中国成为全球第二大经济体,GDP总量超过5万亿美元后年均增速仍在7%的水平可说已超美国历史数据水平。美国2000年起GDP总量达到10万亿美元,其后经济增长率再未达到4%。我国2015年起GDP总量突破10万亿美元,其后经济增长率仍近7%。这充分表明中国经济上冲力超强。
然而也要看到我国GDP总量已超过10万亿美元后,经济增长下行压力也在加大。固定资产投资增长率从过去年均20%多降至不足10%,结构调整进入阵痛期,支撑高增长的大体量动能如房地产、信息通讯业、汽车产业等都进入了平缓发展状态。同时,企业负债率上升,货物进出口增速下行,部分产业技术对外依存度居高不下,环境污染形势依然严峻等问题困扰经济发展趋势明显。这表明当经济规模扩张到一定程度时,平稳增长的难度越大,更加需要通过改革来拓展发展空间,释放增长潜能,化解重大风险。
费制度改革本质上是收入再分配。实施更大规模减税降费就是对收入分配格局的强力调整,最终增加市场主体和个人的可支配收入,进而对投资、消费、就业形成拉动效应,从而促进经济平稳增长。从市场主体角度看,减税降费直接增加了自有资金。这些资金有投资、偿债、扩大就业、提高员工工资等多个使用方向,处于不同生命周期、面临不同要害问题的市场主体会有不同选择。总体看,大企业减税降费绝对额大,用于扩大投资和偿债可能性大,中小企业减税降费边际收益率最高,用于补充流动资金和扩大就业可能性大,尤为突出的是对中小企业来讲,员工社保缴费率降至16%,大大减轻了劳动力成本上升压力,所带来的自有资金增量成为企业补充流动资金的重要来源。从消费者角度看,个人所得税改革和增值税改革都是在增加个人可支配货币收入,前者体现在收入端,后者体现在支出端,两项合计给消费者带来了上万亿个人可支配收入增量。这些增量主要流向中、低收入群体,因而会产生较强边际消费率拉动效应。
进一步分析,实施更大规模减税降费是形成围绕实体经济为核心的高质量发展格局。我国经济发展转型期做出的制度变革选择是从收入分配结构调整入手,在供需两侧发力促进经济平稳增长。这种选择既是对市场内生要求的呼应,也是对市场的矫正。具体讲,我国的经济发展道路选择是立足我国国情的选择。我国有14亿人,内需满足必须以自己的工农业产出为主,改革开放四十年也建立起了体系完备的工农业产出体系,并已成为全球最大产出国。事实证明这是确保国家稳定的道路。今后经济平稳增长首先要追求的是实体经济平稳增长。正因为如此,实施更大规模减税降费时税率降幅最大的是制造业,消费者购买负担降幅最大的是日用消费品。显然,实施更大规模减税降费长远意义是使政府收入筹措制度成为经济高质量发展的自动稳定器。
推动深化财政支出管理改革
实施更大规模减税降费无疑会减少各级政府可用财力。但同时,民生保障支出需求、经济结构调整支出需求、应对复杂多变国际形势支出需求等方面压力又渐强。显然,财政收支矛盾进一步尖锐化要求我们寻找稳妥之策,积极主动予以化解。从理论上讲有两类策略可以选择:一是扩大赤字发债;二是从严控制支出。比较而言,后者当然是风险小的选择。
李克强总理多次指出实施更大规模减税降费后政府要过紧日子。这实际上是释放了一个信号或者说强调了一个理念,即:要通过深化财政支出管理改革来化解财政收支矛盾,进一步说,减税降费客观上强化了深化财政支出管理改革的紧迫感,是在倒逼各级政府深入思考各项支出的合理性和必要性,找出节用裕民的实招。没有压力就没有改革,压力强,改革就快、就深入。
具体分析,实施更大规模减税降费带来的减收会从几个方面促动支出理论改革深化。
首先,推动优化支出政策。支出政策位居支出管理最前端,所起作用是决定财政资金配置格局。表现形式是财政支出规模和结构状态。支出政策出现偏差不仅会造成资金浪费,而且有可能造成经济社会重大风险。党的十八大以来财政改革的突出成效是支出政策不断优化促进了经济社会平稳发展并有效防范化解了重大风险。但也要看到,当前一些地方的支出政策仍存有决策机制不科学、盲目上项目、民生保障急躁冒进标准过高、发展规划与预算资源不匹配等问题。这些问题的出现与对政府可支配财力增长的判断过于乐观有直接关系。实施更大规模减税降费实际上是固定未来财政收入增长空间。这会促使各地摆脱财政收入高增长背景下形成的以财政支出急剧扩张推动超速发展的思维模式,树立起以有限的资金高质量平稳发展战略理念。目前各地都已清醒地认识到了减税的现实压力,也都在探索调整支出政策,聚焦如何把有限的资金投到最迫切需要解决的问题上。这可以说是更大规模减税降费预期效应正在体现。
其次,推动提高财政资金使用效率。2000年后的头十年我国财政收入年均增长高达20%多,这在有效满足了合理的支出需求扩张的同时,也在一定程度上使人们潜移默化地形成了财政收入高增长与财政支出快速扩张相对称的思维模式。换言之,人们习惯了财政收入高增长条件下的理财却还不清楚财政收入中低速增长条件下如何理财,人们习惯了编制增速高达两位数的支出预算却不知道怎么编好增速一位数的支出预算。当前实行大规模减税降费必然会引起持久的制度性减收。这需要我们转换思维模式,从财政收支规模同步强度扩张条件下的收支对接理财模式转向财政收入中低速增长与财政支出需求增长刚性不断强化条件下的精细化收支对接理财模式。实现这种转变的核心是通过提高资金使用效率来平抑收支矛盾。提高资金使用效率似可从三方面入手:一是完善财政支出标准体系,其关键点是进一步健全项目支出标准体系;二是落实项目支出评估和退出制度;三是把深化机构改革和调整行政成本支出结构有效衔接起来,通过机构改革获取成本支出规模化效应。
再次,推动全面实施预算绩效管理。预算绩效管理是以成本控制为基点的结果导向型预算管理模式。在财政收入高增长背景下,人们容易产生只讲办事、办大事倾向,因而形成了不计成本高标准、高投入的结果导向格局。这与预算绩效管理基调矛盾较大。实行更大规模减税降费后,各级政府各部门失去了高强度扩张支出的财力基础,只有走力求成本控制优先的结果导向型支出管理道路才能过日子。全面实施预算绩效管理关键要解决好四个问题:一是建立预算绩效管理部门首长责任制;二是打破政府规划、部门规划、项目规划与预算资源测算“两张皮”格局,必须建立起以预算资源状况为依据确定公共产品供给规划的理念;三是把所有政府支出预算纳入到绩效管理范围特别是政府性基金预算中的项目预算;四是分类设置预算绩效目标,特别是部门整体支出绩效目标和转移支付绩效目标。
责任编辑 张小莉
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 投诉举报电话:88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号
投约稿系统升级改造公告
各位用户:
为带给您更好使用体验,近期我们将对投约稿系统进行整体升级改造,在此期间投约稿系统暂停访问,您可直接投至编辑部如下邮箱。
中国财政:csf187@263.net,联系电话:010-88227058
财务与会计:cwykj187@126.com,联系电话:010-88227071
财务研究:cwyj187@126.com,联系电话:010-88227072
技术服务电话:010-88227120
给您造成的不便敬请谅解。
中国财政杂志社
2023年11月