人多地少是我国的基本国情,农田不仅是农业生产的基本要素,也是保障粮食安全和农民收入的重要条件。习近平总书记强调,“建设高标准农田是一个重要抓手,要坚定不移抓下去,提高建设标准和质量,真正实现旱涝保收、高产稳产。”近年来,河北省财政部门会同农业农村部门选取农田建设资金投入较大的市县开展多次调研,全面梳理高标准农田建设项目资金管理的问题及原因,为下一步完善政策提供依据。
河北财政支持高标准农田建设
从2019年开始,按照国家统一部署,河北省对行业间的高标准农田建设类资金进行了统筹整合,将原财政部门的农业综合开发项目省级配套资金、国土部门的土地整治资金、水利部门的农田水利设施维修养护项目资金统筹整合为国家农田建设补助资金地方投入部分,统一用于全省高标准农田建设项目。2020年,从预算源头进行整合,将农业综合开发项目省级配套资金、国土部门的土地整治资金在年度预算编制中统一为省级农田建设补助资金,用于高标准农田项目建设。按照《河北省高标准农田建设规划(2021—2030年)》要求,2021—2025年,省财政和省发改委预算内基建渠道新建高标准农田1064万亩,改造提升491万亩;2026—2030年,拟新建高标准农田541万亩,改造提升820万亩。近年来,河北省始终坚持聚焦粮食主产区,将增加粮食产量、确保粮食生产安全作为支持高标准农田建设的政策目标。截至2023年底,河北省在永久基本农田上已建成4838万亩高标准农田,达到耕地总面积的53%。
(一)财政资金投入。河北省作为粮食主产省,连续多年主动担当,在国家分配的高标准农田建设任务基础上超额完成任务,获得的中央财政支持资金不断增多。2019—2023年,国家分别下达高标准农田建设任务及同步发展高效节水灌溉任务260万亩、286万亩、390万亩、360万亩、322万亩,河北省实际落实280万亩、288.75万亩、400万亩、370.822万亩、332万亩。与此同时,中央安排河北省补助资金分别为29.89亿元、32.89亿元、38.74亿元、44.87亿元、35.57亿元,省级财政安排资金分别为12.13亿元、11.54亿元、10.2亿元、10.2亿元、9.4亿元,地方投入与中央投入比均超过国家要求的地方投入不低于中央资金20%的政策规定,亩均投入也逐步达到了1500元的政策标准。为减轻县级负担,省级财政承担了全部地方投入任务,同时鼓励市县根据自身财力安排本级农田建设投入。
(二)政策支持。为加大农田建设投入力度,省财政积极发挥财政资金引导撬动作用,鼓励引导市县通过整合一般预算、政府性基金、地方政府债券等资金增加投入,通过“先建后奖”等方式,吸引农民合作社等新型经营主体建设高标准农田。2022年,支持河北省供销社采取“先建后补”模式,承担了36万亩建设任务。通过扩大托管土地面积、建设高效节水农业、增施有机肥等措施,增加粮食产能,打造“高标准农田+全产业链托管”新模式。省供销社自筹资金每亩增加投资300元,共增加投入1.08亿元。2023年,省财政厅、农业农村厅研究制定了《河北省创新农田建设投融资模式工作方案》,鼓励农业经营主体先行筹资建设高标准农田项目(亩均投资不低于3000元),主管部门验收合格后省级给予奖补。鼓励县区通过新增耕地数量指标和粮食产能指标收益分配、贷款贴息等方式,增加参与主体收益,激发社会资本投入积极性,提升河北省高标准农田建设整体投入水平。
(三)管护机制和管护资金。为解决高标准农田项目质量监管和后期管护难题,多渠道筹集管护资金,从2021年开始,选择部分县开展积极探索,由商业保险机构为年度高标准农田项目主要工程投保“工程质量险”和“管护责任险”。 2023年,河北省印发了《关于开展区域推进高标准农田建设工程质量保险试点的通知》,对开展高标准农田建设工程质量保险试点的县,省级予以补助。截至目前,保险公司已承保全省高标准农田13万亩,为相关项目主要工程提供不少于10年的工程质量和后期管护保险保障。通过建立“保险+服务”机制,初步实现“建管合一”,有效解决项目后期管护责任缺失问题,更大限度发挥财政资金效益。
存在问题及原因
尽管省级一直鼓励市县根据自身财力安排本级农田建设投入,但由于近年来县级财力紧张,市县财政在筹措资金投入高标准农田建设上困难较大。2021—2023年,河北省总投入156.9亿元,其中省以上财政投入150.5亿元,占财政总投入的97.3%。同时,各类新型农业经营主体、涉农企业对高标准农田建设投入的参与积极性不高,原因主要有两方面:一是当前引导政策实施门槛过低,投入标准和建设内容与农业部门实施的项目基本一致,市场主体为规避单独审计风险,宁愿纳入农业农村部门统一规划设计和实施的项目,而不愿单独申请先建后补项目。二是市场主体参与高标准农田建设收益来源渠道单一,即只有种粮收益一项,导致市场主体积极性不高。
相关政策建议
(一)发挥农田建设主体作用。鉴于当前种地农民已由传统意义上的具有农村户籍从事农业生产的人转变为实际流转大片土地并实际耕种的农业经营主体的现实情况,应进一步加大对新型农业经营主体和现代农业生产服务组织的培育力度,积极推进土地流转的发展,将农业生产社会化服务贯穿于农业生产的产前、产中和产后的全过程。在充分尊重农民、种粮大户、家庭农场等农业经营主体的意愿和权益基础上,注重发挥他们在农田基础设施建设和维护中的主体作用,尤其是建成后的维护更需要他们积极参与。
(二)合理确定投资标准。经过多年多部门连续实施,目前河北省大部分农田已实施过高标准农田建设项目,在新一轮建设和改造提升中,大部分原有农田基础设施仍可继续使用,不需要新建。为此,在项目投资测算以及考核时,不宜“一刀切”地要求各地按照亩均1500元或更高标准投入。建议按照“缺什么、补什么”原则,允许各省根据实际需求分区域分类型确定投入标准,同时,坚持因地制宜,通过加强高标准农田建设规划和建设内容的审核管理,以及更加合理地设定考核指标,鼓励各地更加关注高标准农田对耕地等级或等别的提升以及对粮食产量的贡献度,而不只是完成建设面积任务。
(三)优化资金补助方式。鉴于高标准农田建设项目大多为跨年度实施项目,且受农作物生长周期影响,对于河北省来说,每年只有3—5个月适合工程施工。由于项目进度慢,造成财政资金支出进度也较慢。为此,建议对高标准农田建设项目采取奖补方式,年度下达的中央转移支付资金可由省级对上年度已完成项目进行奖补。
(四)增加项目收益渠道。目前河北省土地流转率正在呈稳步提高趋势,规模化种植的新型经营主体逐步成为高标准农田建设主体。为充分调动新型农业经营主体投资高标准农田建设积极性,除了靠种植收入弥补其投入成本外,建议在高标准农田新增耕地指标、提质改造耕地新增粮食产能指标交易方面,制定统一规范、简捷有效的交易办法,进一步提高新型农业经营主体在高标准农田建设项目中的收益能力,进一步吸引金融和社会资本增加投入。
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