财政是国家治理体系的基础和重要支柱，在全面推进乡村振兴中肩负着重要职责和使命，特别是在当前财政紧平衡形势下，财政资金如何更好地兜牢民生底线、引入金融“活水”、浇灌“三农”成长十分值得思考。近期，福州市财政局组织课题组深入所辖县（市）区，对市本级2020—2022年“乡村振兴专项—试点示范”专项资金进行全周期绩效评价，梳理和剖析专项资金在预算安排、执行和监管过程中存在的问题并提出对策建议，以期提升财政投入乡村振兴资金的配置效率和使用效益。

基本情况

为贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求，更好因地制宜探索乡村振兴的体制机制、支持政策、发展模式，以点带面推动乡村振兴战略的全面实施，2019年11月，福州市在省级试点示范工作的基础上制定《福州市乡村振兴试点示范工作实施方案》，要求整合各类涉农资金，2020—2022年省市县三级共筹集试点示范支持资金不少于22亿元，大力支持30个试点乡镇、311个试点村发展建设，重点用于培育壮大乡村产业，以及支持补齐农村基础设施和公共服务短板等。

从调研情况看，自财政资金支持乡村振兴试点示范镇村等系列政策出台以来，福州市各县（市）区坚持农业农村优先发展的理念，以绩效为导向，推动公共资源配置优先向试点镇村倾斜，谋划实施了一批调动性较强、受益面较广的联农带农项目，乡村振兴试点示范镇村建设工作取得一定成效。

一是示范效应初步显现。福州市各县（市）区加大资金保障，引导各试点示范村立足资源禀赋，培育了一批以闽侯县林柄村、永泰县春光村、连江县同心村、闽清县梅雄村等为代表的“网红”村落，积极推动政策扶持与民生项目、公益事业、乡村治理形成良性互动，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。

二是乡村环境宜居和美。福州市各县（市）区结合“一革命五行动”“六清一改”“五个美丽”建设等行动，利用专项资金扎实推进农村人居环境整治，着力让农民就地过上现代文明生活。如永泰县红星乡将部分从古厝危房中拆解出来的石条、横木作为微景观建设的“柴砖银行”，不仅美化环境，而且为后续景观建设和维护提供物料，进一步减少了乡村财政支出。罗源县白塔乡南洋村积极修缮少数民族祖居老屋兰家大院，推动打造福州市民族文化产业体验中心，将收益部分与村民分成，让农民挑上“金扁担”。

三是发展模式走出新路。福州市各县（市）区地聚焦高质高效，以品牌创建为引领，努力走出了一条乡村振兴的新路子。如长乐区营前街道长安村在党支部的带领下，采用“村党支部+村企+农民”经营模式，依托乡村振兴试点项目，创办由村集体全资注入的农村股份经济合作社，打造出独具地方特色的夜间文旅消费集聚区“长安不夜城”街市。福清市江镜镇岸兜村将专项资金投向田间步道、农田水利设施等项目，有效提升配套设施建设水平，让企业“拎包入住”，土地租金由原来的500元/亩提高至1500元/亩，实现大幅增值。

 存在问题

（一）专项资金“四两拨千斤”作用未有效发挥

据统计，2020—2022年福州市乡村振兴试点示范专项资金投资额占项目总投资额比重绝大部分都在85%以上。试点示范项目投入仍以财政资金为主，专项资金引导金融和社会资本“上山下乡”作用较弱。除缺乏有效的引资手段和措施外，土地审批难、人才集聚难等因素也加剧了乡村融资难困境。

（二）乡村振兴类项目谋划不足

一是产业振兴类项目占比过低。各地乡村建设普遍缺乏统筹规划，部分村庄投入大量专项资金用于简单的房屋立面改造、亮化工程建设等“锦上添花”项目，真正联农带农益农的产业帮扶类项目谋划较少。2020—2022年乡村振兴试点示范镇村项目中农村基础设施和人居环境整治项目占到了60%以上，有的年度产业振兴类项目占比甚至不足12%。

二是乡村产业项目同质化现象严重。部分乡村定位不清，在未考虑当地资源禀赋、特色优势的情况下，盲目跟风复制，造成重复建设和财政资金浪费。尤其是在打造乡村旅游上，许多村子热衷于发展民宿经济，却未考虑当地是否具备吸引游客留宿的条件。

（三）资金执行进度总体偏慢

一是资金下达有待加快。《福州市乡村振兴专项资金管理办法》规定，市级财政安排的资金在每年3月31日前下达至县（市）区，县级财政配套资金要在市级资金下达之日起30日内到位。课题组查看各县（市）区资金下达文件时发现，一些地方于当年9月以后方才分批下达专项资金，远远超过规定的拨付时限。

二是资金执行率有待提高。2020—2022年福州市乡村振兴试点示范专项资金总体执行率均不及90%，个别地方甚至低于70%。因建设进展慢、未及时办理竣工财务结算等原因，部分县（市）区仍存在以前年度实施的项目有大量财政资金未支出的情况。

下一步工作建议

财政资金是推进乡村振兴的重要“粮草军需”，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”，离不开财政资金的保障支持。建议通过健全投入保障制度，完善政府投资体制，充分激发社会投资的动力和活力，强化规划引导和项目遴选，突出绩效导向，实现财政投入乡村振兴资金的配置效率和使用效益不断提升。

（一）降风险、增回报，撬动金融和社会资本“上山下乡” 

一是实行“财政+金融+保险”联动支撑，拓宽乡村融资渠道。进一步优化财政支农资金投入机制和使用方式，持续推动“政银担”“政银保”等创新金融模式扩面增量。构建覆盖市、县两级的政策性融资担保体系，加大农业信贷担保贷款投放力度，结合各地乡村产业发展情况为老乡们“量身定制”特色信贷产品。因地制宜加大对地方优势特色农产品保险支持力度，积极推动农业保险扩面、增品、提标，通过保险理赔来抵御由于自然灾害、市场波动、政策变动等不可控制因素导致的风险。

二是重视人才、土地政策赋能，增强发展活力。安排专项资金支持乡村振兴人才队伍建设，着力培养一批乡村人才，重点加强村党组织书记和新型农业经营主体带头人培训，全面提升农民素质素养。亦可考虑对村“两委”成员实施“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”等薪酬待遇激励，发挥党建在乡村振兴中的引领作用。鼓励复合利用土地，拓展集体建设用地使用方式，有力保障农村产业发展用地需求，提升农村建设用地节约集约利用水平。

三是探索“资源资产化、资产股份化、股份收益化”的资金使用方式，实现乡村经济可持续发展。在政策法规允许范围内，探索利用未承包到户的荒山、荒坡、荒滩等资源，闲置的村办公用房、校舍、老旧厂房等房产设施和集体建设用地等，集中开发发展现代农业、乡村文旅等项目。发挥村级党支部一线战斗堡垒作用，大力推行“党组织+集体经济项目+合作社+农户”等模式，采取股份合作、技能培训、劳务用工等形式，着力引导村集体、合作社和农户等相关方投资入股，使财政资金由“无偿补助”转变为“有偿股权”，实现农村经济发展与农民增收同频共振，推动农民从“要我干”向“我要干”改变。 

（二）优规划、抓论证，把好资金投向

一是提高站位，找准方向。坚持县域统筹，县级要立足当地的资源禀赋和发展需要，统筹谋划分析县域及其周边地区现有农业产业发展状态，对各乡镇产业规划进行指导，避免产业资源浪费和低水平开发。

二是做好论证，强化项目遴选。发展乡村产业要一把钥匙开一把锁，决不能拍脑袋下单子、定任务。各级在选取、确定乡村振兴试点镇村应开展事前绩效评估与可行性分析工作，要将风貌建设与产业发展一体规划设计，从源头防止项目同质化、项目频繁变更等。

三是建立退出和增补机制，推动项目优进劣出。探索建立优进劣出的项目滚动管理制度，及时将考核不合格的试点镇村“摘帽”退出，同时推动符合条件的镇村增补列入试点名单。

（三）活存量、扩增量，切实提高专项资金使用效益

一是细化预算编制，适时调整调剂。提高预算编制水平，结合项目所需资金量、支付进度安排等合理确定预算资金额度，科学分配资金，及时清理历年结余，避免专项资金长期闲置。

二是建立通报机制，做好跟踪督导。建立健全“月度通报、督查督办、末位约谈”的督导通报机制，对预算执行率低、进展缓慢的项目要求限时整改，从源头上排除资金沉淀因素，推动项目加快实施，确保财政资金尽早尽快发挥效益。

三是强化资金保障，确保稳中有升。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，加强乡村振兴专项债券体系建设，让公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

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