习近平总书记强调，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，关系我们在未来发展和国际竞争中赢得战略主动。近年来，湖南省加快构建现代化产业体系，“三个高地”建设整体成势，产业特色日趋鲜明，但同时也面临省际竞争加剧、产业转型升级步伐亟待加快等现实问题。湖南省财政厅党组按照大兴调查研究要求，部署推进“系统大调研”，厅领导带队深入长沙、岳阳、怀化、娄底等地实地调研，并赴上海、江苏、安徽、福建、海南等省市学习取经，系统梳理财政支持产业建设的主要做法，分析查找当前面临的困难问题，借鉴外省先进经验，研究提出财政支持现代化产业体系建设的对策建议。

湖南财政支持产业建设的做法与成效

近年来，湖南省财政厅党组深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧紧围绕省委省政府决策部署，积极发挥财政职能作用，持续加大产业投入，切实提高资金效益，全力推进现代化产业体系建设。

（一）财政保障更加有力。2022年，湖南省安排产业专项资金规模较2021年增长8%，重点用于基础研发、技术创新、升级改造、“专精特新”企业培育等方面。用好专项债工具，支持仓储物流、市政和产业园区、新能源项目和新型基础设施等方面高质量发展。运用中央和省级预算内基建资金，重点支持重大产业基础设施补短板。

（二）政策体系更加健全。湖南财政出台支持制造业高质量发展17条财政政策，着力提升产业基础能力和产业链现代化水平。出台支持科技创新21条财政政策，强化企业科技创新主体地位。出台系列稳外贸稳外资财政支持政策，推动湖南自贸试验区平台提质升级，畅通国际贸易通道。推动出台财政支持油茶产业高质量发展若干政策措施、支持移动互联网产业高质量发展加快做强做大数字产业的若干意见、支持有色金属资源综合循环利用产业延链强链的若干政策措施，统筹财力，支持“优质粮油工程升级版”启动实施。落实新一轮新能源汽车高质量发展财政支持政策。

（三）融资渠道更加畅通。截至2023年7月，湖南省级政府投资基金认缴规模150亿元，实缴规模117亿元，助力湖南裕能等11家省内企业上市。新设通航产业投资、乡村振兴、地质勘查等基金，引导撬动社会资本投入。2022年省级财政安排1.6亿元对335家企业挂牌、上市、股权投资等予以奖励。支持政策性融资担保增量降费，2022年湖南新增再担保备案业务542.4亿元，同比增长84.8%。“潇湘财银贷”在全省80个市县落地，累计为1605家小微企业发放信用贷款49.9亿元。推动华融湘江银行股权回归，成功组建湖南银行，为产业发展引入金融活水。支持湖南财信金控集团发挥全牌照优势，全年为全省经济建设融资超1600亿元。支持湖南省融资担保集团和湖南农担公司扩大政策性业务规模，2022年在保余额分别达到1409.8亿元和82.5亿元。

（四）扶持方式更加多元。除财政奖补、贷款贴息、风险补偿等方式外，湖南财政综合运用减税降费、政府采购等政策工具，全力扶持实体经济发展。2018年以来，全省累计为各类市场主体减负超2600亿元，特别是2022年落实退税减税政策，退减缓各项税费1200亿元，其中留抵退税685亿元。2020年以来，提出10余项关税调整建议被国务院关税税则委员会采纳，其中黑茶增列独立税则号列，实现了黑茶进出口“零”的突破。2022年全省政府采购授予中小企业合同金额718.8亿元，占政府采购规模的86.7%，进一步发挥了政府采购政策功能，着力支持中小企业发展。

困难与挑战

习近平总书记指出，要推进产业智能化、绿色化、融合化，建设具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系。对标对表建设现代化产业体系的要求，湖南省还面临不少短板弱项。

（一）财税增收基础较为薄弱。一是财政紧平衡问题突出。一方面，建筑安装、房地产等支柱产业税收持续下滑，收入增长愈发乏力。另一方面，全省可用财力中的基层“三保”和还本付息支出占经常性财力的比重较大，收支矛盾突出，可用于支持产业建设的资金十分有限。二是税源结构固化老化问题突出。税源结构固化，以“烟、油、房”为代表的传统支柱税源占比大。制造业大而不强，税源质量总体不高，新兴财源培育不足。三是产业税收存在流失问题。周边发达省份加快资源要素集聚，在核心产业、领军企业、高端人才等方面产生“虹吸效应”，形成“强者恒强”的局面。湖南省再生资源综合利用、货运物流等企业大量外迁，产业税收流失较为突出。

（二）资金政策协同联动效应有待提升。一是资金使用碎片化。少数部门仍然存在“一亩三分地”的惯性思维，财政专项数量虽大幅减少，但专项资金主管部门内部资金集中度不高，条块分割、利益固化的格局难以打破。二是部门发力条块化。现代化产业建设是一个系统工程，涉及多个领域、多个部门，部分部门在推动产业发展时，单兵作战多，协同作战少，一指用力多，握指成拳少，难以形成强大工作合力。三是政策扶持分散化。部分产业发展缺乏统一布局、系统规划，政策统筹协同不足，难以形成集成效应，稀释了政策效果。调研发现，本省某产业由于系统性政策支持缺位，导致龙头企业向周边省份转移。

（三）财政资金杠杆作用发挥不够充分。一是省级政府引导基金整体实力偏弱。湖南省级基金认缴、实缴规模等关键指标与同属于中部地区的安徽、湖北、河南等省差距较大，且缺乏起支点作用的引导大基金。私募基金发展不活跃，投早投小的早期基金不足，聚焦产业引导的基金不多，基金监管制度及职责分工不够完善。二是政府性融资担保放大倍数偏小。目前，全省融资担保平均放大倍数距离政策规定的理论放大倍数上限仍有较大差距。调研发现，部分政策性融资担保机构历史包袱较重，面对国有资产监督问责压力，不敢担、不愿担问题突出。三是现代金融产品创新偏慢。目前湖南省已开展园区企业潇湘财银贷风险补偿、科技型企业知识价值信用贷款风险补偿、应收账款池质押融资改革等改革试点，但总体来说风险补偿覆盖的范围不够广、放大倍率不够高、前置引导作用不够强。

对策与建议

（一）深化改革，解决“钱从哪里来”的问题。通过深化改革破解当前财政紧平衡问题，为现代化产业体系提供坚强的财力支撑。一是探索推进零基预算改革。改变“基数+增长”的预算编制方式，打破支出固化僵化格局，每年以零为基点编制预算，坚持资金跟着项目走，把有限的财力用在产业发展的关键领域。二是推行“大专项+任务清单”模式。推动相关产业主管部门清理整合一批效力不高、已有替代政策的政策措施，腾挪资金保障重点。建立产业领域重点保障事项清单，按“大专项+任务清单”模式统筹支持。今后新出台的产业支持政策，争取实现政策跨部门统筹、资金跨部门整合、工作跨部门协同。三是持续完善省以下财政体制。出台加强县级财源建设指导意见，优化省以下财政体制，完善市县财源建设激励政策，调整跨区域税收划分方法，调动地方发展产业积极性。

（二）把准投向，解决好“钱投到哪里去”的问题。握指成拳、突出重点、集中财力精准支持以先进制造业为核心的现代化产业体系建设。一是聚焦支持重点标志性项目。完善协同支持机制，采取“财政新增+统筹专项”的方式，聚焦支持“三个高地”标志性项目和现代化产业体系新增长点培育关键项目。二是聚焦支持产业培育。每年发布纳税百强等四张榜单，建立重点核心企业名录，培育高能级“链主”企业，集中财力一体推进“链主、链长、链生态”，打造优势产业生态。积极争取政府债券额度，专项债额度分配更多地向园区倾斜，着力支持园区基础设施和公共服务平台建设。三是聚焦支持人才引进。积极争取个人所得税优惠等财税政策支持，从全球靶向引进高端领军人才、创新团队和管理团队，鼓励采用兼职、短期聘用、定期服务等方式，吸引全国知名人才来湘工作。

（三）撬动市场，解决“钱该如何放大”的问题。用好财政杠杆，撬动社会资本、金融资本助力现代化产业体系建设。一是深化政府引导基金体系改革。借鉴安徽“基金招商”、江西“基金兴业”经验，构建以天使引导基金和产业引导基金为主体的省级引导基金体系。建立常态化对接机制，争取国家大基金在湘设立子基金、直接投资、导入产业资源。探索建立“基金+招商”模式，以省级基金为引导，与市县、园区及国有基金形成出资一致行动人，共同招引优质基金资源落地湖南。二是健全政府融资担保体系。以湖南省融资担保集团为龙头，各级财政出资，健全覆盖省市县三级的政府性融资担保体系。引导政府性融资担保机构发挥“信用放大器”功能，立足支小支农主业主责，为中小微企业、新型农业经营主体提供低成本的融资增信服务，缓解市场主体融资难题。三是完善政府采购政策功能。督促采购人落实主体责任，科学编制采购预算，加快预算执行，提高中小企业市场预留份额。发挥部门合力，推动政府采购工程领域全面落实中小企业扶持政策。

（四）狠抓绩效，解决好“钱该如何用好”的问题。更好发挥绩效考核指挥棒作用，引导提高产业建设的财税贡献度。一是强化“管产业就要管税收，管支出就要管收入”。强化绩效导向，科学测算招商引资重大项目财政支持额度，鼓励市县制定招商引资财税评估前置政策，引导资金更多地流向发展前景好、税收贡献高的产业领域。二是强化“全周期跟踪问效”。着力打造事前事中事后有机衔接的绩效管理链条，强化结果运用。选择有代表性的重大产业发展财税政策开展事前绩效评估和政策执行“后评估”，切实提高政策效能和资金效益。三是强化“亩均论英雄”。坚持市场化导向，完善园区运行机制，推动主管部门制定园区数字地图，利用财税综合信息平台对园区企业税源进行监测分析，引导市县进一步完善差别化用地、用能、金融、奖补等要素配置政策，推进低效土地清理，实行“腾笼换鸟”，促进产业升级，不断提高产业发展“含金量”。

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