徐玉德 | 中国财政科学研究院研究员

习近平总书记指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。”国有资产是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的坚实保障。国有资产管得怎么样、用得好不好，关乎国之命脉、人民福祉。2020～2024年，纳入国资报告中可计量计价的国有净资产总额（全国国有企业国有资本权益、国有金融资本权益、行政事业性国有净资产总和）从131万亿元增长至198.7万亿元，年均增速10.98%，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力显著增强。“十五五”时期必须以推动高质量发展为主题，进一步优化国有资产管理体制机制，通过“大财政”“大资产”“大预算”的统筹管理和协同治理，由以“管住”为主向“管好”“用好”“盘活”转变，充分释放国有资产在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面的综合价值，为经济社会高质量发展提供更加坚实的物质基础。

（一）中国式现代化必须充分发挥国有资产“顶梁柱”和“压舱石”作用

党的二十大报告明确指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化。”中国特色社会主义制度必须坚持公有制主体地位，主要体现在国有经济控制国民经济命脉、对经济发展起主导作用，国有资产在社会总资产中占优势。习近平总书记强调：“要坚持公有制主体地位不能动摇，国有经济主导作用不能动摇，这是保证我国各族人民共享发展成果的制度性保证，也是巩固党的执政地位、坚持我国社会主义制度的重要保证。”巩固和发展公有制经济，必须管好、用好、盘活国有资产，充分释放国有资产综合价值，这也是推进中国式现代化的使命任务。

（二）统筹高质量发展和高水平安全必须全面释放国有资产的综合价值

国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的重要组成部分。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“探索实行国家宏观资产负债表管理。”2024年中央经济工作会议强调：“统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。”这是党中央对宏观经济治理作出的重大决策部署，标志着以往与经济高速增长相适应的流量治理正在转向与经济高质量发展相适应的“存量—流量”协同治理。但在国有资产治理中长期存在重购置轻管理、重增量轻存量、重实物轻价值等问题，具体表现为资产入账后缺乏动态维护与绩效跟踪、新增资产持续投入而存量资产利用不足、实物台账完整但价值评估与运营效益分析薄弱，导致部分资产长期闲置、低效运转，甚至因疏于监管产生流失，未能充分释放其综合价值（肖鹏和卢真，2026）。因此，在推进中国式现代化的新征程中，必须坚持以系统性改革思维破解深层次治理难题，从国家治理体系和治理能力现代化的战略全局出发，构建统一规范、系统协同的国有资产管理体系，将各层级、各类别国有资产全面纳入制度化治理框架，统筹好存量资产盘活与增量资产配置，进一步释放国有资产在促进高质量发展和高水平安全方面的综合价值（樊丽明和孙超，2025）。

（三）以系统观念健全国有资产治理体系必须树立“大财政”“大预算”“大资产”理念

习近平总书记强调：“谋划和推进改革，必须坚持系统观念、全局观念，强化战略思维、辩证思维，分轻重缓急，更加注重系统集成。”财政是国家治理的基础和重要支柱，国有资产既是国家综合财力的重要来源，也是防范化解重大风险的家底所在（杨斌，2026）。然而现阶段国有资产种类繁多且权属复杂，管理权限分散于财政、国资、金融、自然资源等部门，监管权责不清晰、碎片化问题突出，未能充分发挥对国家综合财力的支撑作用。因此，在推进中国式现代化的新征程上，必须牢牢把握系统观念这一方法论，全面厘清各部门管理权责边界，构建纵向贯通中央与地方、横向联通不同领域和类别的国有资产治理体系，推动其与预算管理、债务管理、绩效管理有机融合、高效衔接，实现存量资源整合提效、增量资源精准投放，切实将制度优势转化为治理效能，为党和国家事业行稳致远提供坚实支撑。

（一）初步形成国有资产治理“一盘棋”工作格局，但资产统筹运营机制有待进一步健全

党的二十大以来，各地财政部门坚持系统观念，树立“大财政”“大预算”“大资产”理念，以牵头编报国有资产综合报告为重要契机，积极探索建立顶层谋划、高位统筹与部门协同的组织推进体系，强化财政部门牵头抓总作用，健全跨部门协调机制，明确各方权责边界，推动形成上下贯通、左右协同、齐抓共管的工作合力，着力破解国有资产治理中长期存在的部门分割、政策冲突、信息孤岛等突出问题，为存量资产盘活利用、综合价值充分释放奠定了基础。例如，甘肃省财政厅推动建立“财政+国资”管理模式，构建起权责明晰、统筹有力、协同高效的“1+N”国有资产管理长效机制，有效凝聚了资产盘活的工作合力。

各地探索实践有效推进了存量低效、闲置国有资产盘活工作，促进了国有资产综合价值释放。然而现阶段致力于战略统筹的国有资产运营机制仍不健全，突出表现为管理体制协同不畅与激励约束机制不完善两大结构性短板。一是管理体制与协同机制有待进一步健全。国有资产多头管理在满足专业化、精细化要求的同时，也带来了显著的治理协调成本。具体表现为财政、国资、自然资源等主管部门职能定位差异较大，在推进国有资产跨部门、跨区域统筹配置时难以形成一致的政策导向与管理目标，影响了资产运营和盘活工作的部署与推进效率。虽然部分地方政府尝试以系统观念构建部门协同格局，但实践中大量国资管理部门仍有较强的路径依赖，协同机制有待健全。二是激励约束机制仍不完善。现阶段监管部门对主动创新推动国有资产综合价值运营的正向激励与反向约束均显不足，一方面是“考核推着走，推一推动一动”，主动、常态化盘活增收的内生动力不足；另一方面是“负债逼着走，卖一卖补一补”，资产处置行为呈现被动化、碎片化特征，往往在财政收支压力加剧时被迫出售资产以平衡预算，而非基于战略规划的系统性运营。三是尽职免责机制尚不清晰。由于与国资盘活相关的容错免责条件界定模糊，特别是关于国有资产流失的界定尚不明确，导致部分部门在探索创新盘活方式、推进历史遗留问题解决时存在畏难情绪，担心审计风险、问责压力与程序合规问题，进一步抑制了资产运营模式创新的积极性与主动性。

（二）健全国有资产基础管理制度取得进展，但树立和践行国有资产综合价值运营理念尚需时日

各地财政部门围绕摸清国有资产家底目标，通过制度化手段推动解决权属不明、家底不清、数据不通三大基础性障碍，为后续盘活运营创造了条件。一是协同推进历史遗留问题化解，针对权属不清、账实不符、入账不及时等难点堵点，加快推动存量资产登记确权、评估确值、精准入账，为存量资产盘活利用扫清障碍、创造必要条件。二是健全完善各类国有资产统计报表体系，组织开展存量资产全面清查，做到资产底数清晰、账实相符、动态可溯，为推动资产盘活利用奠定坚实基础。例如，山东省建立行政事业性国有资产、自然资源资产、国有企业资产、数字资产“四本台账”，确保应盘活尽盘活。三是积极推进国有资产基础信息库与预算一体化系统有效衔接，打通部门间数据壁垒，畅通信息共享渠道，为实现“预算—资产—负债”全链条动态管理提供坚实数据支撑。例如，湖北省开发国有“三资”（国有资源、国有资产、国有资金）管控平台，与财政预算管理一体化系统、债务系统实现数据交互共享。

各地通过系统健全基础管理制度，推动国有资产管理迈向“权属明确—底数清晰—数据贯通”的规范化轨道，为资产综合价值释放奠定坚实的运营根基。然而现阶段基于系统观念的资产运营思维在基层实践中仍未真正确立，部分基层部门人员力量不足、信息化程度不高、基础管理不扎实，缺乏从全生命周期和系统关联角度审视国有资产功能和推进国有资产统筹管理的意识，仍将国有资产视为“占用资源”而非“价值载体”，未树立预算管理、资产管理、债务管理相协同的资产运营理念。还有部分单位将国有资产综合价值运营片面理解为“出售变现”，甚至一次性拍卖出售多年资产运营权“寅吃卯粮”，偏离了国有资产价值管理本质。这种短期变现思维主导下的国有资产盘活逻辑不仅忽视了国有资产蕴含的政治、经济、社会、文化、生态等多维度综合价值，也与系统观念所强调的“统筹做优增量和盘活存量”的战略导向背道而驰。

（三）积极探索国有资产运营新模式，但综合价值运营手段较为单一、专业能力仍显不足

创新资产运营模式是推动国有资产从“账面存量”转化为“现实价值”的关键环节。各地坚持因地制宜、分类施策的工作思路，依托多元化、市场化和专业化资产运营平台，综合运用“用、售、组、融”等多种方式积极探索国有资产运营新模式，推动资产价值高效释放。一是在盘活路径上，注重盘活存量与扩大增量相结合、公益性与经营性相协调，既通过调剂共享提升低效资产使用效能，又借助市场化手段实现闲置资产溢价增值。例如，杭州市余杭区建立全国首个国有资产互联网产权交易平台，通过网络拍卖实现闲置资产高溢价出让，有效提升了资产处置效率和透明度。二是在资源统筹上，各级地方部门严格落实“过紧日子”要求，优先采用调剂共享方式，依托各类国有资产调剂共享平台，推动资产跨部门、跨层级、跨区域集约利用，最大限度释放资产使用效能。三是在价值转化上，部分地区积极探索将低效闲置国有资产转化为公益资产，实现国有资源与社会效益的有机统一。例如，浙江省财政厅将省本级行政事业单位闲置、淘汰且可用于公益捐赠的物资纳入“浙里公益仓”，通过省慈善总会和省红十字会用于公益捐赠，引导社会各界参与公益慈善事业，实现资产盘活与民生保障的双赢。

各地以市场化、专业化、公益化为导向探索创新资产运营模式，推动打通资产价值释放的“最后一公里”，为国有资产从“沉睡”到“激活”提供可复制、可推广的路径经验。然而由于国有资产类型复杂、特征多样，资产管理部门难以选择恰当的运营方式，尤其是行政事业单位和国有企业资产管理偏静态且方式较为单一。例如，资产处置以出售变现和报废报损为主，缺少对股权投资、市场化重组等方式的充分运用，与资产类型多元化的特点不符，未能真正遵循价值运营收益最大化的基本原则，国有资产的产业带动效应、全社会资源集聚效应尚未得到有效发挥。随着存量资产盘活持续深入，部分行政事业单位和国有企业的人才结构难以适应不断提高的工作要求，特别是大量科教文卫事业单位国有资产管理人员多为兼职，普遍存在流动性大、学历层次偏低、年龄结构老化、专业知识缺乏、职业发展路径不清晰等问题，专业化运营能力不足，难以适配愈发复杂的国有资产综合价值运营需要，制约工作实效。

（一）加强国有资产管理体制机制改革的整体谋划、系统布局

推动国有资产综合价值充分释放是一项复杂的综合性工程，涉及资产类型多样、管理主体多元、利益关系复杂，既需要从战略高度进行顶层设计，也需要在操作层面精准发力。只有坚持系统观念，将国有资产治理置于经济社会发展全局中统筹谋划，才能有效破解当前管理体制不顺、运营思维滞后、基础管理薄弱等突出问题，真正做好国有资产价值释放这篇“大文章”。为此必须着力破解国有资产管理中长期存在的条块分割、各自为政的结构性困境，实现资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理的有机融合、协同发力。

一是强化战略协同，构建“一盘棋”组织推进体系。在明确各部门职责分工的基础上，进一步健全顶层谋划、高位统筹与部门协同的组织推进体系，完善常态化沟通协调机制，提升国有资产治理的系统性、整体性和协同性，确保国有资产治理工作在“一盘棋”格局下开展，形成部门合力。

二是统筹供需平衡，构建“资产总供给—资产总需求”匹配机制。一方面，加快推进资产清查工作，依托信息化系统全面掌握各类国有资产的存量规模、结构分布、使用状态，形成更清晰、详细的“资产家底”清单，为国有资产在更大范围、更深层次、更广领域的统筹配置夯实基础；另一方面，结合经济社会发展需求、财政承受能力、重大战略部署和国有资产“家底”，科学确定资产配置使用总需求，避免需求过度膨胀或配置低效重复。通过供给与需求的双向匹配与动态平衡，在全局层面推进国有资产供需平衡，实现从“被动分配”到“主动配置”的范式升级，提升资产配置的精度与效率。

（二）夯实国有资产存量盘活的管理基础

强化基础管理是推动国有资产综合价值释放的根基所在，也是提高存量资产盘活效能的重要保障。必须把加强基础管理摆在更加突出的位置，以信息化、精细化为方向，重点从数据赋能、历史清障、绩效驱动三个维度协同发力。

一是加强国有资产基础数据共享和使用。依托预算一体化系统进一步整合分散在各部门、各单位的国有资产管理信息系统，打破信息壁垒，实现数据互通共享。在此基础上加快推进国有资产管理动态监测指标体系建设，精确掌握资产使用效率、运营效益、闲置情况等动态情况，做到“底数清、状态明、数据准”，进一步夯实国有资产综合价值持续释放的数据基础。

二是加快推进解决历史遗留问题。建议在顶层设计层面制定出台相关制度文件，建立各相关部门共同参与的协调办事机制，通过简化受理资料、优化办理流程、开辟绿色通道、推动容缺办理等方式，推进历史遗留问题解决（蔡锋，2025）。

三是强化国有资产综合价值绩效评价。探索将资产运营成效纳入相关部门和领导干部绩效考核范畴，对资产盘活成效突出、运营模式创新的给予正向奖励，对资产闲置率居高不下、盘活工作推进不力的予以负面惩处。通过“激励—约束”双向发力，切实增强以系统观念推进资产价值运营的执行力与持续性。

（三）全面提高国有资产增量配置的投入产出效率

国有资产管理是一个涵盖资产形成、使用、运营、处置全生命周期的闭环系统，存量资产的利用效能与增量资产的配置质量相互影响、相互制约。必须在做好存量盘活的同时，更加注重增量资产的科学配置，全面落实“成本—效益”理念，推动存量与增量良性互动、协同发力。

一是优化国有资产全生命周期管理机制。在资产形成环节，严格把控立项关、决策关，避免重复建设、低效投资；在资产使用环节，强化绩效管理，推动资产高效利用、节约使用；在资产处置环节，规范程序、公开透明，实现资产价值最大化。通过全生命周期的精细管理，确保每一笔国有资产都能发挥应有作用。

二是建立健全存量与增量联动管理机制。将存量资产的利用效率和使用效能作为增量资产配置预算编制、执行、调整的重要依据。对存量资产盘活利用成效显著、资产运营效益高的地区和单位，在增量资产配置上给予倾斜支持；对存量资产闲置率高、运营效益差的地区和单位，从严控制新增资产配置。通过推动增量资产向高效益、高需求的领域精准配置，实现“以存量绩效约束增量扩张、以增量优化带动存量盘活”的良性协同。

基金项目：国家自然科学基金应急管理项目子课题“国有资产盘活机制与动态调控策略研究”（72541014）