加快构建适应新质生产力的财政科技投入体制

中国财政科学研究院 韩凤芹

习近平总书记从2023年在地方考察时首次提出新质生产力，到今年中央政治局首次集体学习再聚焦，再到今年两会上深入阐释，从概念认识到实践方法论就发展新质生产力做出系统论述。相比传统生产力，新质生产力的核心要义是“以新促质”，核心动力在于科技创新，而推动科技创新的关键在于科技体制改革，财政科技投入是科技体制改革的核心。新发展阶段，党中央明确要大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。如何补齐制度短板，加快构建适应新质生产力的财政科技体制，对于实现高水平科技自立自强和中国式现代化建设具有重要意义。

新质生产力发展需要匹配新的财政科技体制

（一）新质生产力发展对传统资源配置方式提出了新挑战。新质生产力是科技革命和产业变革的重要产物。当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，科技创新发展呈现跨界融合、底层延伸、基础迈进的新趋势，对生产资源配置模式和生产力关系构建模式提出了新要求，包括创新要素的流通机制、技术研发的组织模式和创新主体的管理模式都要进行改革创新。而传统的财政科技体制已无法适应这种新要求，亟需重新构建适应新质生产力的财政科技体制。

（二）新质生产力发展对传统创新资助模式提出了挑战。传统项目制下，科研活动以项目为中心展开，有项目就有资金；科研实力以项目资金论英雄；项目结题，科研行为也就终止，缺乏科研的长期跟踪和可持续性。同时，目前的科研评价仍然偏向刚性考核方式，以在项目基础上产生的论文数量、奖励数量多少来衡量人才质量高低，难以正确引导和约束科研人员致力于创新突破，不利于新质生产力的形成。这种形势下，亟需突破传统项目制的限制，构建新型科研组织模式。与之相适应的，要建立与之相匹配的财政资助模式，释放科研活力，实现有效竞争，提升新质生产力供给效率。

（三）新质生产力发展对财政科技投入效能提出了挑战。新时期，推动新质生产力发展不仅要提升研发投入水平，更要注重原始创新水平、产业的科技创新效能、颠覆性技术创新的能力。目前来看，我国财政在科技创新方面的投入巨大，且呈现逐年增长的态势，但财政投入的综合效益还有待提升。在此背景下，破除以往线性思维下分阶段分主体的投入逻辑，动态重构“研究—开发—市场化”生态系统，以系统化思维、一体化设计、创新的组织模式与市场化运行提升财政资金投入效率，对于形成“支持—回哺—持续支持”的良性循环，推动新质生产力发展具有重要意义。

财政积极作为，助力新质生产力发展

（一）财政大力支持科技创新，助力新质生产力发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把科技创新放到了极其重要的战略位置。财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥创新资源配置作用，着力加大科技投入力度、优化投入结构、创新政策工具，带动了多元主体积极投向科技创新，为新质生产力的形成提供了强大支撑。

财政科技支出快速增长。统计显示，2018—2023年，财政科技支出已从8327亿元增长到10567亿元，年均增长率达5%。2022年，全社会研究与试验发展（R&D）经费投入首次突破3万亿元，R&D 经费投入占国内生产总值（GDP）比重达到2.55%。目前，我国 R&D 经费投入总量仅次于美国，稳居全球第二位。

财政支持科技创新的政策工具持续完善。财政部门综合运用税收优惠、政府采购、资产管理、财政金融等政策工具，大力支持科技创新。尤其是在税收优惠方面，已形成覆盖全主体、全创新链条的政策体系。比如，为支持企业技术创新，形成了覆盖创新主体、研发活动、成果转化等创新全链条的低税率、减免税等直接优惠，以及包括加计扣除、加速折旧、税前抵扣、延期纳税等在内的间接优惠。2023年，国家激励企业加大研发投入的税收优惠政策不断“加码”，企业累计享受研发费用加计扣除金额达1.85万亿元，同比增长13.6%。为支持大学科技园区、科技企业孵化器（众创空间）发展，实行免征房产税、城镇土地使用税、增值税。为支持高校、科研机构、转制科研机构等开展科研活动，对其进口科研仪器设备免征进口关税和进口环节增值税、消费税等。

科技投入结构不断优化。近年来，财政科技投入围绕国家战略需求，聚焦国家战略科技力量、基础研究、科技人才、创新平台（基地）等重点领域，统筹发力，优化结构，为新质生产力发展提供了坚实保障。其中，基础研究经费投入由 2012 年的 498.81 亿元增加到 2022年的 1951亿元，年均增长 12%以上，占 GDP 比重由 2012 年的 4.84% 提高到 2022 年的 6.32%，连续4年保持6%以上的水平，为我国原始创新能力不断提升发挥了积极作用。同时，针对财政科技投入稳定性经费不足、竞争性经费比重偏大问题，通过基本科研业务费、科技计划改革等多项举措，优化结构、加大稳定支持力度，逐步构建了稳定性经费与竞争性经费相协调的投入格局。

财政带动多主体投入体系不断完善。近年来，财税部门通过研发加计扣除、产业投资基金、创新券等多项引导政策激励，有效拉动了企业、高校等多主体科技投入。2022 年，各类企业研究与试验发展（R&D）经费23878.6亿元，政府属研究机构经费3814.4亿元，高等学校经费2412.4亿元，其他主体经费677.5亿元，分别占比77.6%、12.4%和7.8%。

制度创新和组织模式不断涌现。近年来，在财政支出加力增效背景下，一些地区积极推动科技与经济融合，注重探索科技体制改革和制度创新，效果显著。比如，江苏省政府探索财政资金支持方式，从支持项目变成支持平台，建设江苏产业技术研究院，赋予其江苏省科技体制改革的“试验田”的作用，支持产研院采用“事业法人+全资子公司”架构的双主体运行，对其充分授权赋能，加以财政稳定支持，效果显著。据统计，2014年至今，省级财政专项投入51亿元，累计组织引导和带动各类创新资金投入超过600亿元，省级财政投资拉动比达1:11。同时，产研院实践了团队控股、合同科研、拨投结合、项目经理制、院地合作等多个方面的创新制度体系，突破了一批填补国内空白的前瞻性、引领性技术，孵化了一批高新技术企业。又如，央地合作，京津冀国家技术创新中心积极探索“颠覆性技术创新”的组织模式。探索形成了项目专员引领的项目全周期服务机制、“七维度逻辑”项目评价和遴选机制、“专业研究所——产业协同创新中心——创新基金”三元耦合的协同攻关机制等系列创新制度，在集成电路、科学仪器等重点领域发现并攻关了一批填补国际空白或全新路线项目。再如，广东清远的政府购买科技服务模式，由地方政府与腾讯和宁波大学等单位合作，通过向百农国创（北京）购买服务，聘请了包括3位院士在内的144名专家，组建了帮扶专家工作团，对清远市25个特色产业、200个以种养为主的乡村小微企业进行全产业链技术帮扶，通过服务主体平台化，组织方式市场化，实现了服务专业化、精准化，联动各主体的要素资源，有效提升了乡村产业的内生动力。这些基于地方科技发展需求产生的创新模式，均取得了显著成效，切实提升了财政资金使用效能。

（二）构建适应新质生产力的财政科技体制仍需补短板。目前我国财政在科技创新方面的投入巨大，且呈现逐年增长的态势，但科技投入整体效益还不高，新质生产力的生成机制有待进一步完善。一是中央与地方协同支持机制仍需进一步完善。目前，地方政府主要围绕本区域急需的技术开展研发资助活动，取得的科技创新成果存在本土化、区域化特点，缺乏战略性、引领性。一些带有中央任务、国家战略的创新项目普遍由地方主要负担，央地事权和支出责任划分仍需进一步明晰。二是重复性支持和缺位支持依然存在。以创新平台为例，近年来我国投入建设了多样化的创新平台，但部门间、区域间重复布局及同质竞争的问题比较突出，不少平台定位不清、功能虚化。而部分关键技术领域的创新平台建设又存在空白缺位，不利于新质生产力的发展。三是面向共性技术研发的稳定性支持仍需进一步提升。财政对共性技术研发的稳定支持机制还未有效建立，存在竞争性支持过度的现象。一些领域仍以申报财政资金支持的纵向课题作为科技评价的主要指标，缺乏关注产业真正的需求，不利于新质生产力的形成。四是项目指南形成市场机制仍需进一步强化。项目征集机制主要采取“专家荐题”制，很多项目的指南制定者实际上就是申请项目的人。绩效考核指标仍以论文、专利和研发投入等指标为主，许多项目的结题流于形式，未对国家的技术水平提升、新兴产业发展产生实质性影响。

加快构建适应新质生产力的财政科技体制的思路

新时期，要从顶层设计、制度创新、聚焦重点、主体协同、组织创新等多个方面发力，最大化发挥“有效市场+有为政府”作用，面向新质生产力发展需求重塑财政科技体制。

（一）强化顶层设计，统筹配置创新资源。根据中央科技委员会制定的国家科技战略，编制科技中长期财政规划，使科研预算反映国家科技战略和国民经济发展的需要，强化科技中期财政规划的引领和支撑作用。进一步厘清不同管理部门、中央和地方政府之间的关系，明确科技财政事权和支出责任。打破政府层级、所有制间科技资源界线，有效提升资源配置效率。强化基础研究战略性、系统性布局，加大基础研究、应用基础研究和前沿研究的投入力度，提高科技创新的原始性和集成性。坚持资金链与创新链、产业链、人才链一体化部署，推动重点领域学科培育、项目安排、基地建设、人才培养与资金投入的一体化配置，通过协同配合、系统集成，实现为企业减负、为科研松绑、为人才赋能，共同塑造新质生产力发展的新动能新优势。

（二）注重制度创新，有效激发生产要素活力。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。要深化经济体制、科技体制等改革，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，构建有利于全面创新的财政科技投入制度体系。财政在支持新质生产力发展中要重新定位，应以提升创新效能为目标，支出方向应体现“见效早、基础牢、卡位高、扶持小”等几个特点，支出重点为解决实际问题、提升基础研究水平、抢占颠覆性技术制高点、推动区域（或产业）全面发展添动力、谋长远。加强宏观资源配置，平衡好机构资助与项目资助的关系，进一步深化科研机构改革，匹配相应稳定支持的科技资源，优化中央科技计划的资源配置模式，提升财政投入效能。进一步放权，鼓励自下而上探索科技体制改革试验田，探索制度创新模式。

健全要素参与收入分配机制，加快构建要素市场化流动制度，激发劳动、知识、技术、管理、数据和资本等生产要素活力，更好体现知识、技术、人力资本导向，塑造适应新质生产力的生产关系。鼓励围绕科技成果转化收益分配、薪酬制度、绩效考核、多元投入等方面进行制度创新，着力打通科技成果向新质生产力转化“最后一公里”。用好用足增值税加计抵减、研发费用加计扣除、设备采购增值税减免、创业创新等系列税收政策。

（三）聚焦重点领域，加快布局新兴和未来产业。战略性新兴产业和未来产业是加快形成新质生产力的基石。要进一步聚集重点，创新投入模式，在人工智能、生物技术、量子信息、新能源、新材料等领域前瞻性布局并培育一批未来产业和战略新兴产业。进一步落实完善首台（套）重大技术装备、新材料首批次应用保险补偿政策，以市场化方式破解初期应用瓶颈，加快推动创新成果应用迭代和产业结构与形态梯次升级。支持从源头上突破一批产业共性关键核心技术，增强产业链与供应链韧性、维护“双链”安全，提升产业集群的质量效率和外部竞争力。同时，鼓励各地依托资源要素禀赋、区位优势和产业基础，创造多维需求场景引领产业迭代，通过“揭榜挂帅”“定向攻关”，实现新质生产力和经典生产力的共通融合，推进产业智能化、绿色化、高端化发展，着力构建现代化产业体系。

（四）推动主体协同，提升新质生产力供给效率。着力建立以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的科技创新体系，围绕重点领域布局一批政府引导、头部企业支撑、高校和研究院支持的创新联合体，推动金融资源和社会资本更多投向科技创新，加快构建以企业为主体的多元投入体系。落实好企业创新支持政策，加快培育一批具有产业生态主导力和锻长板优势的链主企业、专精特新“小巨人”企业。其中，中央企业作为新时期科技创新的重点改革阵地，要主动发挥自身的链接融通作用，联合各主体打造新质生产力策源地。同时，要进一步明确国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业四支战略科技力量的功能定位，建立战略科技力量协同创新机制。

（五）贯彻人本理念，着力完善科研组织模式。原创性、颠覆性科技创新成果是发展新质生产力的新动能，为催生涌现更多的颠覆性技术，应贯彻“以人为本”科研资助理念，强化组织模式创新和稳定性支持。加快推进高校和科研院所薪酬制度改革试点，建立以创新价值、能力、贡献为导向，有利于科技人才潜心研究、专注创新的评价体系和收入分配机制。优化薪酬管理体系，对从事基础性研究的人才、青年科技人才在收益分配上予以适当倾斜，对面向市场的重大技术创新，让科研团队持股，获得更大的市场收益。另外，鼓励通过提供研发经费、所得税优惠、知识产权保护、建立风险投资基金等措施保障科研人员成果转化红利。赋予战略科技人才更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，切实推广“包干制”。建立人才跟踪培养机制，长期稳定支持一批具有创新潜力的青年人才。全面加强绩效管理，树牢绩效管理理念，重点完善财政科技预算管理制度、财政科技支出标准制度、科研项目经费管理制度和财政科技支出绩效管理制度等。探索“需求导向”的科技管理模式，聚焦国家战略目标，提炼行业急需解决的科学问题，有的放矢地安排科技计划和项目。打破专业管理机构的行政属性，积极培育和支持新型研发机构、民办非企业单位等社会专业管理机构高质量发展，谁能干谁来干，加大政府向高质量社会管理机构购买服务的力度，提升财政资金使用效能。