支持构建现代化产业体系的财政政策建议

曹婧｜柏金春

党的二十大报告指出：“没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国”，要“建设现代化产业体系”。建设现代化产业体系要求宏观调控政策坚持以实体经济发展和产业转型升级为重点，增强财政政策与产业政策的协同性。

财政政策推动现代化产业体系建设的难点

（一）支撑产业发展的基础设施投融资体系可持续性面临挑战。基础设施是建设现代化产业体系的重要基石。基础设施项目具有外部性明显、建设周期长、投资规模大等特点，通常需要较多的资金投入，当前我国基础设施投融资可持续性主要受三方面因素影响：一是地方财政运行处于紧平衡状态，可用于基建投资的财力受限。二是随着人口增长和房地产市场迎来结构性拐点，城市建设从总量扩张转向存量提质改造和增量结构调整并重，以往投融资模式难以为继。三是基础设施项目往往投资回收与融资期限不匹配，项目收益与资金成本难以自求平衡，造成市场化信贷融资难度较大，需协调政策性开发性金融等“准财政”工具共同支持。

（二）财政政策鼓励科技和产业创新的作用有待加强。科技创新是建设现代化产业体系的关键动能。目前“政府引导、市场运作、风险共担”的科技创新政策协同机制有待进一步完善。一是我国科技创新领域存在轻基础、重应用倾向，基础研究投入强度偏低导致产业链高质量发展的原始创新能力不足。2022年基础研究经费占研发经费的比重仅为6.3%，低于欧美发达国家12%以上的平均水平。近九成基础研究投入来自中央财政，企业和社会资金投入匮乏。二是科技成果从实验室研究转化应用到产业发展中需要经历多个环节，各环节对资金规模和风险承担能力的要求不尽相同，而我国尚未建立起与科技创新全周期相对应的融资支持链。

（三）财政政策对产业绿色低碳转型的适应性亟待提高。产业绿色化是现代化产业体系的基本底色。一方面，推动产业绿色转型应将碳排放成本纳入经济决策。纠正碳排放负外部性可以通过碳税和碳排放权交易等方式，目前我国在相关政策领域尚处于起步阶段。另一方面，财政、金融等绿色激励措施相对较少。如绿色政府债券是财政支持产业绿色低碳发展的重要着力点，我国自2018年起发行绿色地方政府专项债，但发行规模较小，绿色国债至今尚未发行。

财政支持现代化产业体系建设的对策建议

（一）建立多元化可持续的基础设施投融资体系。基础设施项目通常投资体量大、综合效益高，应充分调动财政、金融、市场主体等各方力量。一是对于符合国家产业政策、具有重大经济社会效益的基础设施项目，引导政策性开发性银行提供中长期低息贷款支持，加大长期国债对全国性、跨区域基础设施建设的支持力度。二是发挥国有资本投资的产业引领作用，鼓励地方政府出资设立产业引导基金或国有企业主导设立市场化母基金。三是支持民间投资与国有资本联合，通过合资共设、股权转让、增资扩股等方式，共同参与重大基础设施投资建设。

（二）财政金融协同支持科技和产业创新。一是拓宽基础研究融资渠道，综合运用税收优惠、绩效奖励、投资补助、贷款担保补贴、企业债券贴息、基金注资等方式，激励企业增加基础研究投入，鼓励社会力量设立科学基金和加大科学捐赠。二是积极发挥政府引导基金、风险补偿资金和政府性融资担保的财政杠杆作用，加快建立以财政资金为引导、企业投资为主体、金融工具为支撑、社会资本为补充的多元化科技投入体系，为科技创新提供全生命周期、全产业链条的融资支持。三是加强财政政策与科技、产业、金融、人才政策协调配合，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。

（三）完善支持产业绿色低碳转型的财税保障机制。支持绿色低碳产业发展的财税政策应重在强化激励约束机制和分担绿色转型成本。一是加快构建“多税共治”的绿色税收体系，以环境保护税为主体，资源税、耕地占用税、车船税等相配合，企业所得税、增值税、消费税等税收优惠政策为补充，适时考虑对排放温室气体但尚未纳入碳排放权交易市场的企业开征碳税，加强绿色税收政策协同效应。二是稳步发展绿色债券市场，降低绿色产业项目融资成本。建议出台符合我国国情的绿色政府债券发行指引，明确绿色政府债券发行审核标准和募集资金用途，与绿色金融债、绿色公司债等形成互补。完善专项债与政策性开发性金融、商业银行信贷的融资对接机制，扩大绿色领域投资。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所　对外经济贸易大学）

责任编辑　吕怡慧