以重大基础设施工程带动优化人口地区分布

费太安

优化人口地区分布，有利于提高劳动生产率促进经济增长，有利于改善区域和城乡间发展不平衡不充分状况实现共同富裕，也有利于增强保障能力提升总体国家安全韧性。从大历史维度看，京杭大运河、重大水利工程、铁路高铁等大型基础设施建设，对经济发展和人口地区分布都产生了重要影响。立足新发展阶段，坚持以人民幸福生活为目标，在交通、水利、环境、教育、医疗等领域规划实施一批重大工程项目，引领优化人口地区分布，推动经济社会高质量发展。

当前我国人口地区分布存在“四不”问题

人口地区分布与区域协调发展战略、资源环境承载能力、城镇化发展等方面不协同，既不利于共同富裕，亦影响总体国家安全。一是人口分布与区域协调发展战略不匹配。2022年，北京、上海、江苏、浙江、山东、广东6省市以全国30%的人口，创造了全国近42%的GDP。同时，这些省市也是外来人口主要流入区域，外来人口为这些地区经济发展作出了重要贡献。而河南、安徽、四川等中西部地区部分省份人口流出达千万以上，精壮人力资源的流失，加剧了区域经济发展不平衡。二是人口分布与自然环境不适应。“胡焕庸线”的西北半壁面积占全国土地面积64%，但人口只占全国6%，而东南半壁面积和人口分别占全国的36%和94%。人口分布与自然环境的承载能力不相适应，既给自然环境带来巨大压力，也影响人们的生产生活。三是城乡人口分布结构不合理。2022年末全国常住人口城镇化率为65.2%，第一产业从业人数约占总就业人数的22%，但第一产业增加值只占GDP总额的7%左右，提高人口城镇化水平是提高劳动生产率的必要之举。四是人口分布与总体国家安全不协调。战略纵深是一个国家安全的基础，必要的人口数量，以及与此相关的重大基础设施、物质保障等，又是战略纵深能够充分发挥作用的基础。改善广大西部地区、边境地区的交通、通信等重大基础设施，增强经济发展内生能力，提高人民群众生活水平，可有效增强人心凝聚力、物质供给力、安全保障力。

重大基础设施工程对优化人口地区分布具有重要作用

从大历史维度看，京杭大运河、重大农田水利工程、铁路高铁等重大基础设施，对改善生产生活条件、聚集人口规模、增强发展动能发挥了重要作用。

（一）古代大运河推动城市人口聚集。人口的聚散决定了城市的兴衰。京杭大运河开通后，大运河成为国家的经济命脉，在纷争的年代也成为军事关注和争夺的对象。著名史学家黄仁宇先生指出：“宋朝以来，大多数重要的政治事件和军事行动都发生在南北大运河沿线地区”。大运河对人口聚集和经济发展的促进作用，主要通过开漕运、兴农业、助商业、建城市的路径实现。京杭大运河流域成为当时全国最有经济活力的地区，运河沿岸扩大了中心城市规模，带动了商品经济的发展，又催生了一些新兴的运河城市，如杭州、苏州、扬州、淮安、济宁、聊城、天津等。元明清三代，中原地区的运河城市兴衰与运河兴废紧密相连。

（二）修建水库促进西北地区人口增长。从20世纪50年代起，国家对河西走廊的疏勒河流域进行大规模的水利化建设，1958年昌马总干渠、双塔水库以及1975年党河水库建成后，敦煌等地移民大量增加。仅敦煌市人口就由解放初的不到4万人增加到现在的18万多人，更有每年超过百万人次的游客接待量。瓜州县移民流入人口占全县总人口的56%。

（三）近代铁路引领产业、城市兴起。近代铁路推动人口聚集，通过产业、城市的发展促进乡村人口身份转变，大量农民转变为铁路工人、煤矿工人，乡绅转变为商人。铁路站点成了区域经济的增长极，促进了近代城市的形成。近代东北铁路交通的发展吸引了大量人口流入，为现代东北城市的建立奠定了基础。据统计，1907年东北城市人口数为106.2万人，1915年增长到155.4万人，至1930年已增加了2倍，达到303.1万人。

（四）高铁等对人口流动分布产生重要影响。通过构建双重固定效应模型，利用2007—2020年以及第六次和第七次全国人口普查数据，梳理出289个地级市与31个省级行政区在高铁开通10多年的两份“面板数据”，实证分析了高铁建设对人口地区分布的影响，并通过多种方式做了内生性检验。研究发现：高铁带动了人口流动和集中。2010年以来，西北地区陆续开通高铁后，在人口自然增长率下降和流动性提升的影响下，人口明显向区域经济中心的乌鲁木齐、兰州、银川等城市集聚。高铁建设对于人口分布的影响存在区域差异，对东部影响明显大于西部。这是由于高铁对不同地区非均衡性影响的作用机理所致。高铁开通促进了站点城市的经济增长，提高了区域劳动者收入以及当地居民综合福利水平。因此，与没有开通高铁城市相比，开通高铁的城市具有显著的经济发展与人口规模扩大效应。对同样开通高铁的城市带来的不同影响，究其原因是初始条件、集聚与扩散效应的作用结果，更深层次的则是生产要素与产业结构、公共服务供给等的匹配效应造成的。实现高铁等重大基础设施的积极作用，需要在微观层面完善配套公共服务供给。

政策建议

人口地区分布是事关经济社会和民族长远发展的全局性、战略性问题。建议在遵从自然生态规律、人类繁衍生存规律、经济社会发展规律基础上，通过重大基础设施工程引导人口优化地区分布，进一步推动缩小区域、城乡差距，加快高质量发展并提升共同富裕水平。

（一）通过重大基础设施工程项目改变生产格局和生活环境。人口分布主要取决于自然上的适宜性、生产上的经济性、生活上的舒适性。在实施重大基础设施工程项目中，应从这三个方面系统考虑人口分布与经济高质量发展。通过中央转移支付推进重大水利、电力、交通、资源开发等工程，提高生产上的经济性；通过生态修复工程等生活环境改善性工程建设，提高自然环境的适宜性；对于特定区域可以出台区域性优惠政策增加个人收入和财富，以提高生活上的舒适性从而扩大人口规模。

（二）注重重大基础设施建设与生产要素的匹配性。一方面，重大基础设施的类型与经济社会发展水平、产业结构有内在耦合性，不同发展阶段需要不同层次重大基础设施。另一方面，环境、水利、交通、教育、医疗等不同基础设施对经济发展和人口分布的影响作用也不同。改变初始条件薄弱地区的内生发展能力、扩大人口规模，要注重重大基础设施与发展阶段、产业结构、未来需求的匹配性。当前应更加重视欠发达地区的信息化、智能化基础设施建设；更加重视基层的教育、医疗基础设施建设；更加重视环境、水利等基础设施对人们生活舒适性的满足。

（三）坚持以人民为中心优化重大基础设施布局。我国区域发展不平衡，不同城市可调动的资源也不同，在重大基础设施布局上应统筹考虑市场与公平的关系，坚持以人民为中心。一是站在优化人口区域布局的长历史视角，以基础设施的完善带动区域经济和人口可持续发展；二是站在推进共同富裕的视角，以基础设施的完善带动优化生产力分布，为共同富裕奠定生产力基础；三是站在高质量发展的视角，畅通各类生产要素流动，助力实现公平竞争、开放包容、规范高效的全国统一大市场。

（四）以重大基础设施工程推动城市人口相对均衡发展。将推动超大特大城市瘦身健体与培育现代新都市圈相结合。国家从宏观层面可适度超前研究规划跨区域水利、交通、能源、环境等重大基础设施工程。积极推进成渝地区双城经济圈建设，显著提升经济实力和国际影响力，在交通建设、战略资源配置等方面予以支持。发挥合肥、西安的科教优势，郑州的交通优势，兰州、乌鲁木齐等城市的区域地理优势，在数字经济、航空航运、跨区域引水等基础设施方面适度超前布局。

（五）加强中西部和县市教育及医疗优质资源配置。把过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，有序疏解到中西部地区。着重强化县城的城镇化人口承载能力。实施县级中学专项支持计划，在师资力量分配、交流学习、福利待遇等方面加强政策倾斜，提高待遇标准，提升县级中学硬件配置等。以突出县级医院县域龙头地位为契机，积极联通城市大医院、医学医疗中心，建立多种形式的医疗联合体，利用“互联网＋”等手段，实现医疗卫生资源整合共享，着力提高县级医疗卫生服务水平。

（作者单位：国家信息中心）

责任编辑　张小莉